Marion Balgalier, avocate et médiatrice spécialisée en droit public, notamment dans les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement, revient pour le Guide des villes vivantes sur les impasses de l’urbanisme règlementaire et normatif, tout en soulignant l’intérêt d’une pratique qui se renouvelle, plus complexe certes, mais plus négociée et sur-mesure, intégrant l’ensemble des acteurs dans un modèle qui répond alors aux besoins réels de chaque territoire.
Vous êtes juriste en droit public mais vous avez également travaillé en maîtrise d’ouvrage, c’est un parcours atypique. Et vous montez aujourd’hui votre propre cabinet d’avocat en droit de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire ?
Effectivement, j’ai d’abord une formation de juriste en droit public. Je suis avocate depuis 2013. J’ai ensuite quitté l’avocature en 2021 pour faire un saut dans l’opérationnel. J’ai rejoint un aménageur du 91, Paris Sud Aménagement, créé au début des années 80. J’avais envie de voir l’envers du décor : en tant qu’avocat, on traite les sujets par le prisme juridique et c’est bien normal. Mais pour autant, est-on vraiment efficace en traitant la problématique de clients opérationnels uniquement par le prisme juridique ? Certaines choses ne me convenaient pas. Par exemple, nous pouvons rédiger une consultation juridique sans être certains que cela répond réellement au besoin réel du client, ou même si la question initiale posée par le client était réellement pertinente au regard de ses propres enjeux. Dans l’aménagement, les enjeux sont variés (économiques, calendaires, politiques…) et ils doivent tous être pris en considération. Pour véritablement aider les clients et leur permettre d’avancer dans leurs projets, il me fallait donc comprendre l’éventail des impératifs qui encadrait leur activité quotidienne.
Devenir responsable d’opérations m’a permis d’expérimenter le projet au quotidien, l’équipe de projet, les enjeux politiques, les calendriers, les bilans d’aménagement, les bilans de promoteurs, les relations entre les différents acteurs ou encore les postures adoptées par chacun. Cette expérience m’a permis de comprendre l’environnement dans lequel ces acteurs évoluent et donc de formuler des conseils de qualité et qui aident effectivement à la sortie des projets.
Au printemps 2024, j’ai également été diplômée en tant que médiatrice. C’est une casquette qui m’est chère car j’ai pu constater sur le terrain qu’il y a, dans le cadre des opérations d’aménagement, beaucoup de conflits entre les différents acteurs de la Fabrique de la Ville. Il y a de la défiance et un véritable besoin de dialogue et de communication entre ces derniers, et pas seulement avec la population. Les démarches participatives agrègent beaucoup de craintes, cela est évident, mais rien qu’entre les partenaires institutionnels et professionnels, il n’est pas toujours aisé de s’écouter ou de prendre en considération les impératifs, les intérêts et les besoins de l’autre. J’ai repris la robe et me suis mise à mon compte pour essayer d’apporter ce triple regard — un peu atypique il est vrai — sur les projets, et pour assister les aménageurs du territoire dans le montage et la réalisation de leurs projets.
Du haut de votre double expérience, avez-vous eu l’impression d’assister à une évolution dans notre rapport au foncier ces 10 dernières années ?
Le foncier est un sujet central dans toutes les opérations d’aménagement. D’abord, parce que le coût du foncier a véritablement augmenté. Pour sortir une opération, l’équilibre économique à trouver est désormais beaucoup plus compliqué. La charge foncière à assumer par les promoteurs immobiliers pèse de plus en plus lourd sur leur bilan. Et cette augmentation de la charge foncière va fréquemment influer sur le programme à réaliser et parfois, aussi, malheureusement, sur sa qualité.
Ensuite, parce que le foncier est aussi plus rare
La rareté foncière n’est pas une fatalité : elle doit être combattue
. Auparavant, les promoteurs immobiliers pouvaient acquérir un foncier et ensuite engager des discussions avec la collectivité, négocier en acceptant de faire un étage en moins avec une granulométrie différente, etc. C’était possible. Aujourd’hui, lorsque le prix du foncier est fixé, avec le propriétaire foncier, en amont des échanges avec la collectivité, cette charge inscrite dans le bilan est tellement lourde qu’il n’y a plus de marge de manœuvre pour négocier une évolution du projet avec la collectivité. Cet état de fait affecte les capacités de prospection foncière car les promoteurs ne peuvent plus, dans les faits, s’engager sur un prix ferme auprès de propriétaires fonciers avant d’être certains de pouvoir effectivement proposer ce prix et donc d’avoir échangé avec la collectivité. En effet, un propriétaire foncier qui s’est vu proposer un montant va nécessairement se braquer, psychologiquement, si le promoteur souhaite ensuite le réduire, pour entrer dans ses frais. La discussion avec les collectivités doit donc désormais précéder les formulations de prix auprès des propriétaires fonciers. La logique est inversée.
La rareté du foncier oblige également à plus de créativité et à renouveler sa vision de l’aménagement du territoire. La philosophie de la « terre brûlée » ou de la « table rase » n’est plus applicable désormais. Les aménageurs interviennent sur des espaces déjà habités, déjà urbanisés. On intervient « en site occupé ». Puisque le foncier coûte trop cher, il ne sera pas possible d’ acquérir l’entier foncier nécessaire à la réalisation de l’opération, donc il faut composer avec les forces en présence. Il s’agit véritablement d’une nouvelle ère qui s’ouvre avec un urbanisme que nous pourrions qualifier de négocié. C’est très intéressant, cela oblige les acteurs de la Fabrique de la Ville à discuter entre eux, cela génère de nouveaux rapports de force mais aussi de nouvelles opportunités de co-construction. Prenez une entreprise qui marche très bien sur une ZAE : c’est elle qui a le pouvoir, car si elle fait un bon chiffre d’affaires, elle sait pertinemment que la collectivité ne pourra pas acquérir son foncier à sa valeur vénale (car elle sera trop élevée). Il est désormais nécessaire de discuter alors qu’auparavant, la puissance publique pouvait (schématiquement) délimiter sa zone d’intervention, poser sa DUP, raser et recommencer.
Par ailleurs, avec le ZAN
En raréfiant le foncier, le ZAN va-t-il entraîner une hausse des prix ?
, les aménageurs et promoteurs ciblent désormais des fonciers plus délaissés, plus complexes et plus coûteux, avec des voisins à proximité (densification douce
La densification douce : mode d’emploi
), des enjeux de dépollution (friches), etc. Et c’est d’autant plus difficile de trouver un bilan opérationnel viable pour ce type de fonciers que les coûts pour l’opérateur sur les autres postes de dépenses ont également augmenté (hausse des coûts de construction, multiplication des normes – notamment la RE2020…).
Il faudrait désormais concentrer les efforts d’urbanisation sur les interstices de la Ville… qui sont aussi plus complexes et coûteux. Oui, mais alors, la question se pose de savoir : qui y va ? Et avec quel modèle financier
L’auto-promotion accompagnée produit des logements abordables
?
Vous le voyez, la question du foncier remet en cause, en réalité, les modèles financiers classiques, les façons de monter les projets et oblige à repenser les outils à mettre en place.
Est-ce que face à cela, vous voyez des innovations qui vous paraissent pertinentes ? Ou est-ce que les opérateurs restent dans le business as usual ?
Ils sont obligés de se renouveler. Prenez l’exemple de la réversibilité, tout le monde s’y met. La réversibilité des bureaux en logements, par exemple. Mais cela implique de nouveaux modèles économiques. D’autant qu’il est plus onéreux de transformer un bâtiment que d’en construire un de toutes pièces.
L’Etat aussi innove comme on a pu le voir avec le Fond Friches et désormais le Fonds Vert. Il s’agit de trouver de nouveaux dispositifs économiques pour soutenir les acteurs du secteur et aider à sortir des opérations qui, sans cela, ne pourraient pas voir le jour.
Dans le cadre de l’urbanisme négocié précédemment évoqué, une nouvelle ingénierie se met en place : on va faire avec le « déjà là ». Ainsi, face à un commerce qui fonctionne bien, l’aménageur peut proposer qu’il soit conservé mais qu’il puisse s’imbriquer avec un programme de logements ou alors le déplacer de quelques numéros pour un local plus adapté, mais évidemment selon un phasage qui lui permette de ne pas perdre ses clients. Tout l’enjeu est aujourd’hui que les acteurs en place trouvent leur compte dans ce nouveau contexte, et que la co-construction des solutions entre les aménageurs et les acteurs économiques du territoire soit in fine bénéfique pour tout le monde. Cela passe donc aussi par beaucoup plus d’échanges entre ces acteurs.
Mais l’innovation ne fait pas tout et la réalité économique rattrape quand même les acteurs : les opérations privées en déficit, ce n’est pas rare, même dans les cas où la rentabilité apparaissait « quasi-assurée » à la base. Dans ces cas-là, qui peut-on aller chercher ? Ces derniers temps, ce sont des bailleurs sociaux qui sont venus à la rescousse des opérateurs privés car ils bénéficient d’un modèle économique avec un portage foncier sur le temps long, ce qui leur permet de sortir des opérations qu’un acteur économique « classique » ne peut plus assurer. Mais ce « plan B » a ses limites et, pour en avoir discuté avec des promoteurs immobiliers, les bailleurs sociaux sont maintenant un peu « à sec ». Ils ont, pour certains, réalisé leur quota de logement jusqu’à fin 2025, ce qui limite d’autant leur capacité d’intervention.
Comment peut-on imaginer un modèle pour la suite ? Il y a le ZAN ou TRACE. Comment faire, pour avancer sans étalement urbain ? Faire la ville sur la ville ? En vous écoutant, j’ai l’impression que les outils de l’aménagement classique ne fonctionnent plus bien …
A mon avis, aujourd’hui, les outils partenariaux doivent être privilégiés et leur usage renforcé. Ce qui ne signifie pas que tous les outils « règlementaires » doivent être mis au rebut. A cet égard, je pense que la ZAC demeure très intéressante dans certains cas, particulièrement lorsque l’acquisition forcée de foncier est nécessaire.
L’enjeu finalement n’est pas tant l’outil que l’objectif qu’il sert. Si un projet urbain partenarial permet un transfert de foncier nécessaire à la collectivité, avec des engagements de la collectivité envers le constructeur, pourquoi pas ?
On ne fait plus les ZAC comme avant, mais pour autant, l’outil ZAC en lui-même, pour moi, n’est pas complètement dépassé et peut avoir son utilité.
L’urbanisme négocié ne donne-t-il pas lieu à un accroissement de la judiciarisation de celui-ci ? Constatez-vous plus de contentieux dans les procédures ou, au contraire, est-ce l’opportunité de régler les potentiels conflits en amont ?
Le fait que les acteurs de la Fabrique de la Ville négocient entre eux peut permettre de faire sortir des projets là où le porteur de projet aurait sinon simplement attaqué un refus d’autorisation d’urbanisme. A ce titre, l’urbanisme négocié peut donc permettre de limiter les contentieux.
En revanche, ce cycle de discussions et de négociations peut aussi frustrer des porteurs de projets qui se voient alors imposer des chartes promoteurs ou d’autres spécificités techniques à intégrer au projet, qui ne sont pas toujours légales. Cela peut les braquer et s’ils refusent de les intégrer au projet, un contentieux pour survenir, lors du refus d’autorisation d’urbanisme.
En somme, quand la discussion est bien enclenchée et que chaque acteur fait preuve de bonne volonté, cela permet effectivement de juguler les contentieux. Mais dès qu’un jeu de pouvoirs s’installe, qu’une asymétrie de positions apparait, un contentieux peut suivre. Il en va de même si le porteur de projet ne se souhaite pas inscrire son ancrage territorial dans le long terme et s’il voit plutôt son opération comme un projet « one-shot ». Une telle posture peut agacer la collectivité qui regardera d’un mauvais œil le projet qui lui est soumis pour validation.
Concernant les riverains et les associations, il s’agit d’un tout autre rapport de force. Les opérations s’inscrivant sur des fonciers de plus en plus contraints, le porteur de projet doit prendre en compte des voisins plus nombreux et qui ne souhaitent pas voir leur cadre de vie se dégrader. Dans un quartier pavillonnaire, face à un projet de petit collectifs, les riverains pourront utiliser les documents du lotissement pour bloquer l’opération, par exemple. Et cette opposition des riverains
Les maires face au NIMBY
face à une opération de densification d’une zone déjà urbanisée est compréhensible : les gens ont envie de préserver cette bulle intime qu’est leur propriété. Là encore, les échanges seront nécessaires pour favoriser l’acceptabilité du projet.
Vous évoquez la difficulté d’avoir un modèle économique qui tourne, mais comment redonner aux collectivités le courage de construire dans un contexte où il y a aussi plus de contentieux ? Comment inciter favorablement ?
Je vous propose de répondre à cette interrogation sous le prisme du financement des équipements publics, qui est un vrai sujet. On parle souvent de créer de nouveaux logements. Oui, mais quid des équipements publics ? Parce que si on crée 500 voire 700 logements, cela veut dire qu’il faut une école, des crèches, un parc, une nouvelle réflexion sur le maillage viaire … Cela pose la question du financement de ces travaux.
Nous avons justement évoqué la difficulté pour les collectivités d’acquérir du foncier pour réaliser des programmes de logements ou mixte mais, en outre, elles doivent trouver un budget
Donnons aux maires le courage – et les moyens – de densifier !
à débloquer pour la réalisation des équipements publics associés à ces programmes. Se pose alors la question de la répartition de ce coût avec les porteurs de projets privés.
C’est là, où, encore une fois, l’urbanisme négocié peut permettre aux collectivités d’aller chercher un financement privé pour la réalisation de ces travaux, si elles autorisent des programmes de construction sur leur territoire. Par exemple, dans nombre de territoires, la part communale de la taxe d’aménagement est fixée à 5%. Dès qu’une autorisation d’urbanisme est accordée, la taxe s’applique automatiquement selon les surfaces taxables. Cette taxe va permettre la participation des porteurs de projet au financement des équipements publics et abonder le budget municipal.
Toutefois, certaines villes, qui souhaitent s’opposer à la construction de programmes de logements, vont fixer une taxe majorée à 20% pour bloquer les projets. C’est évidemment dissuasif car les opérateurs économiques ne pourront pas faire tourner leur bilan avec un tel coût supplémentaire. Par le biais de cette taxe, les collectivités peuvent donc affirmer leur refus de voir de nouveaux projets être développés sur leur territoire.
Tout l’enjeu est de déterminer où placer le curseur, en matière de partage des coûts de réalisation des équipements publics.
D’où l’intérêt de se pencher sur les conventions de projet urbain partenarial (PUP) dans lesquelles on peut négocier la taxe d’aménagement, tout simplement. Cela peut permettre aux collectivités d’avoir des financements plus importants, pour la réalisation des équipements publics rendus nécessaire. Mais cela peut également aboutir à alourdir le bilan promoteur si la participation PUP est plus importante que le montant de taxe d’aménagement qui aurait dû être versée par ailleurs. Cet outil contractuel peut permettre également d’engager une discussion sur les surfaces du projet, le programme ou encore les dates de réalisation des équipements publics rendus nécessaires par le programme.
En somme, la réalisation de programmes de constructions ou d’aménagement sur un territoire peut être vue comme un levier financier, pour permettre la réalisation d’équipements publics.
Vous mentionnez des sortes de dérogations tacites aux règlements d’urbanisme par les élus eux-mêmes. Avez-vous l’impression que ce type de pratiques se généralise ou est-ce que cela a toujours existé ?
Au vu des commentaires des professionnel du secteur sous mes publications sur LinkedIn, je me rends compte que beaucoup d’opérateurs privés se sont forgé cet avis, sur les collectivités. Je ne saurais dire s’il est fondé ou non. Et je n’aime pas généraliser. Mais il semble qu’il existe un rapport de force plus exacerbé : le pouvoir politique a son mot à dire et peut émettre un refus dans le cas du non-respect de sa charte promoteur, par exemple, alors même que celle-ci n’est pas juridiquement valide.
Il faut aussi admettre que l’échéance électorale de mars 2026 se rapproche à grand pas : certains maires ont besoin d’un bilan et adoptent une certaine posture vis-à-vis de leurs électeurs. Parfois, les maires ont formulé une promesse électorale envers leur population qui va prendre le pas sur l’application pure et simple des règles d’urbanisme, ce qui conduit à une posture difficilement justifiable en droit et qui peut se résumer par « ce projet est faisable, mais j’ai promis à ma population l’arrêt des programmes de logements, je dois donc le refuser ». Ces postures existent et je comprends la frustration de certains opérateurs qui se voient opposer des refus à leur demande d’autorisation d’urbanisme qui sont en réalité des refus politiques
Les pratiques « extra légales » des communes en matière de permis de construire
et non juridiques.
Ce tableau a de quoi rendre pessimiste non ?
Il est vrai que les très grandes opérations d’aménagement du territoire vont se raréfier, sauf cas particuliers, et on se dirige plutôt vers des petites échelles d’urbanisme négocié, avec des fonciers plus contraints et plus coûteux.
Mais c’est aussi l’opportunité de retrouver ou de créer de nouveaux espaces d’échanges, de discussion entre tous les acteurs de la Fabrique de la Ville.
J’ai l’impression qu’une évolution vers des projets conçus sur mesure pour les territoires se dessine. C’est un challenge pour les acteurs du territoire, mais on peut aussi le voir comme une opportunité de modifier notre approche de l’aménagement du territoire et de renouveler les boîtes à outils financière, juridique, opérationnelle.
Auparavant, l’opération d’aménagement ou de construction pouvait être déroulée dans un contexte purement règlementaire, sans échange entre les acteurs de la Fabrique de la Ville et sans connaissance fine des territoires.
Aujourd’hui, je crois que chaque intervention sur un territoire doit inviter à se poser des questions telles que : « sur quel territoire est-ce que je m’inscris ? Quels sont les souhaits des élus pour leur territoire ? Quelle est la charge foncière moyenne ? Quels sont les gisements de foncier ? Où sont-ils situés ? Quelle desserte en équipements publics ? …»
Un ancien lotissement, très mal desservi, très loin des services publics et éloigné du centre-ville, est certes un gisement foncier, mais de piètre qualité, sauf à prévoir de lourds investissements en matière d’équipements publics.
Cette nouvelle donne de l’aménagement du territoire pourrait conduire les collectivités à entamer des démarches d’élaboration d’un diagnostic de territoire pour définir une trajectoire de développement concertée : comment construire dans sa commune pour les 10, 20 prochaines années ? Quelles parties du territoire privilégier dans cette dynamique ?…
Et l’élaboration de ce diagnostic pourrait faire l’objet d’un partage avec la population, ce qui permettra de partager les enjeux du territoire et de sensibiliser la population à ces enjeux. La posture du politique pourrait être de dire : « dans ce lotissement, il nous semblerait intéressant de densifier, d’autoriser les divisions de parcelles pour telle et telle raison ». Ce positionnement permettrait d’embarquer la population dans ce projet et de réflechir collectivement le futur d’un territoire. Ces échanges pourront permettre de dessiner un équilibre entre la nécessité de densifier et la garantie d’un maintien d’une certaine qualité
Passer de 17 à 19 logements par hectare en 10 ans : augmenter l’offre sans affecter le cadre vie
de vie dans les espaces ciblés pour une telle densification.
Bien sûr, une partie de la population risque de s’opposer à cette nouvelle trajectoire mais il me semble que c’est aussi le rôle du politique de trancher, dans le meilleur intérêt du territoire.
Cela implique aussi que les porteurs de projets et les collectivités jouent également franc jeu dans le cadre des procédures de concertations réalisées. Annoncer tout de go qu’aucun projet n’a encore été élaboré et que toutes les options restent ouvertes va crisper la population et augmenter sa défiance. Mieux vaut, à mon sens, être clair sur les invariables et les marges de manœuvres du projet, plutôt que de laisser penser que tous les aspects du projet sont encore sur la table, alors que tel n’est pas le cas. En effet, la déception de la population, en fin de concertation, est un terreau fertile pour les contentieux…
Avez-vous un mot de conclusion ?
Je pense qu’un élément important est de bien comprendre le jeu d’acteurs, qui existe désormais, dans les opérations d’aménagement du territoire. Chaque acteur doit s’intéresser aux autres et apprendre à connaître leurs impératifs, leurs besoins, leur fonctionnement, leurs intérêts. Cette compréhension mutuelle pourra faciliter, à l’avenir, la sortie de projets dans un contexte foncier et règlementaire de plus en plus contraint L’heure ne peut plus être au blocage systématique des projets, par un jeu de posture. Il convient, j’en suis convaincue, de construire un nouveau modèle partenarial entre les acteurs de la Fabrique de la Ville.
