L’expansion urbaine à l’ère du libéralisme

De nombreuses villes ont été multipliées par dix en un siècle à l’époque victorienne. Les nôtres pourraient-elles un jour en faire autant ?

Au XIX^ème siècle, les villes ont connu une croissance rapide¹. Entre 1800 et 1914, la population de l’aire métropolitaine de Berlin a été multipliée par 20, celle de Manchester par 25, et celle de New York par 100. Sydney a vu sa population multipliée par 240 environ, et Toronto par près de 1’700. Entre 1833 et 1900, la population de Chicago a été multipliée par environ 5’000, ce qui signifie qu’elle doublait en moyenne tous les cinq ans.

La seule croissance démographique ne rend pas compte de la rapidité de l’expansion urbaine. Alors que le nombre de personnes par logement diminuait², en Grande-Bretagne comme aux États-Unis, la superficie du logement moyen a quasiment doublé. Dans le même temps, ces logements occupaient une part relativement plus faible du sol urbain, de vastes surfaces étant consacrées aux boulevards, aux parcs et aux voies ferrées. L’expansion urbaine en superficie était ainsi souvent plusieurs fois supérieure à la croissance démographique brute. Parallèlement, les prix réels de l’immobilier restaient stables, tandis que les revenus doublaient ou triplaient, engendrant une amélioration considérable de l’accessibilité au logement. Un nombre bien plus grand de personnes bénéficiaient de logements bien plus spacieux pour une part bien plus faible de leurs revenus.

Les villes du XIX^ème siècle se sont non seulement agrandies, mais aussi améliorées. Leurs rues étaient plus larges, plus rectilignes, avec un réseau mieux structuré. À la fin du siècle, elles disposaient de réseaux de transports en commun étendus. Aussi incroyable que cela puisse paraître, la vitesse moyenne des transports publics en 1914 était à peu près comparable à celle d’aujourd’hui, avec une couverture souvent bien plus étendue.

L’urbanisme du XIX^ème siècle présentait déjà de nombreuses caractéristiques que les urbanistes cherchent aujourd’hui à retrouver : mixité des usages, îlots à façade continue et densité raisonnable. Et, du moins à nos yeux contemporains, les villes du XIX^ème siècle sont belles. Les quartiers construits avant 1914 bénéficient aujourd’hui d’une forte valorisation immobilière³, et des touristes parcourent des milliers de kilomètres pour venir arpenter leurs rues.

Les villes occidentales croissent aujourd’hui bien plus lentement⁴. Entre 2010 et 2020, les aires métropolitaines de New York, Londres et Paris ont crû en moyenne de 0,6 % par an, et même les villes à la croissance la plus rapide, comme Houston et Dallas, ne progressaient que d’environ 2 % par an. Si ce rythme se maintenait sur un siècle, New York, Londres et Paris auraient été multipliées par 1,8, et les villes texanes, dont le dynamisme fait figure d’exception, par 7.

Cette croissance poussive a engendré de graves pénuries de logements. Pour y remédier, il faudra peut-être s’inspirer des urbanistes du XIX^ème siècle. Le rythme fulgurant de l’expansion urbaine de cette époque reposait sur une conception bien spécifique de la gouvernance urbaine : un droit fondamental à construire dès lors que cela était rentable, une tolérance — voire une institutionnalisation — des monopoles d’infrastructures, et la volonté de fixer des tarifs à des niveaux rentables pour financer les équipements urbains, qu’il s’agisse de l’assainissement, de l’eau, des bus, des tramways, des métros, du gaz ou de l’électricité.

On peut imaginer ce que New York, par exemple, pourrait être si ce système avait perduré. Les tours serrées du Financial District s’étendraient peut-être sur toute la longueur de Manhattan ; autour d’elles s’étendrait un Brooklyn sans fin fait d’alignements de maisons de ville en grès brun de cinq étages⁵, depuis les Hamptons jusqu’au New Brunswick, desservi par 50 lignes de métro. New York serait peut-être encore la plus grande ville du monde, capable de rivaliser réellement avec les 65 millions d’habitants du delta de la rivière des Perles. Peut-être les grandes villes occidentales retrouveront-elles un jour cette trajectoire. Mais si elles souhaitent y parvenir, elles auraient tout intérêt à se replonger dans la manière dont elles y étaient déjà parvenues, il n’y a finalement pas si longtemps.

Rues et réseaux d’assainissement

L’urbanisme consiste à encadrer le développement d’un territoire pour en assurer le bon fonctionnement d’ensemble. Les réseaux de voirie constituent sans doute l’exemple le plus parlant de l’utilité de cette approche. Des rues qui ne se connectent pas entre elles ou qui ne mènent pas là où les gens souhaitent aller ne servent à rien. Pour peu qu’elles soient trop étroites ou trop sinueuses, elles perdent une grande partie de leur utilité. La quasi-totalité de la valeur d’un segment de voirie tient à sa connexion avec les autres tronçons du réseau.

Des réseaux de voirie désastreux, faute de planification, se développent souvent⁶ dans les zones où la gouvernance est défaillante, les propriétaires fonciers multipliant les voies d’accès qui ne s’articulent pas en un réseau cohérent. Dans le Sheffield du début du XIX^ème siècle, la proximité de gisements de charbon avait entraîné une expansion urbaine rapide, sans municipalité digne de ce nom pour l’encadrer. Dans la partie sud de la ville, la concentration de la propriété foncière était suffisante⁷ pour inciter les propriétaires à tracer eux-mêmes un plan de voirie assez cohérent ; au nord, en revanche, avait émergé un enchevêtrement de ruelles étroites, d’îlots aux formes irrégulières et d’impasses sombres, avec une circulation d’ensemble extrêmement difficile.

Là où elles existaient, les municipalités reconnaissaient généralement la nécessité d’un réseau de voirie intégré et agissaient avec vigueur pour le garantir. L’expression la plus manifeste de cette volonté fut celle des grands plans d’extension⁸, par lesquels les autorités traçaient littéralement une carte fixant le tracé des futures rues au fur et à mesure de l’expansion de la ville. Presque toutes les grandes villes américaines et canadiennes ont procédé ainsi, en adoptant des plans en grille, simples mais efficaces, qui créaient des îlots carrés commodes et des réseaux de voirie très bien connectés. L’exemple de référence est le Plan des Commissaires de New York en 1811, qui définissait un réseau de voirie couvrant l’ensemble de Manhattan à une époque où seule la pointe sud de l’île était construite. Toutes les grandes villes américaines, à l’exception de Boston et Washington DC, s’en inspirèrent.

Les Européens considreraient généralement les plans en grille américains comme d’une laideur comique. Charles Dickens visita Philadelphie en 1842 et décrivit sa trame orthogonale comme d’une régularité déconcertante , remarquant qu’ après y avoir marché une heure ou deux, j’aurais donné le monde entier pour une rue tortueuse . Seule une poignée de grands plans d’extension européens fonctionnaient de cette manière, le plus célèbre étant le Plan Cerdà pour le quartier de l’Eixample à Barcelone. Sa grille était impopulaire auprès des habitants, qui préféraient un projet alternatif⁹ plus précis des pratiques urbaines européennes habituelles, et la grille dut être imposée à la ville par le gouvernement de Madrid.

La plupart des grands plans d’extension européens s’organisaient autour d’une armature de boulevards structurants : de larges avenues rectilignes bordées d’arbres, aboutissant sur des places, des monuments ou des édifices publics. Ces boulevards étaient conçus pour faciliter l’orientation et permettre la circulation rapide des voitures à cheval et des transports publics. Entre les boulevards, les rues secondaires étaient généralement tracées selon un damier adapté, version plus souple du système en vigueur aux États-Unis. Berlin, Madrid, Rome et Milan étaient toutes régies par des plans d’extension de ce type, tout comme Washington DC, cas unique parmi les villes américaines. Le plus célèbre urbaniste de l’époque, Josef Stübben, élabora des plans d’extension de ce type pour près d’une centaine de villes¹⁰, de Bilbao jusqu’à Poznań.

Les modalités de mise en œuvre des plans d’extension différaient selon les pays, mais un modèle dominant s’est imposé, dont des déclinaisons furent adoptées en Allemagne, en Italie et en Espagne. Dès qu’un plan d’extension était adopté, toute construction sur les emprises réservées aux futures voies était interdite. L’urbanisation des terrains restants situés dans le périmètre du plan était conditionnée à la réalisation, par les propriétaires fonciers, du nivellement des voiries, à leur participation partielle aux coûts de revêtement, puis à leur cession aux autorités publiques. Le développement urbain étant extrêmement rentable pour les propriétaires fonciers, ce mécanisme les incitait à mettre eux-mêmes en œuvre le plan d’extension de la ville.

Les pouvoirs publics ne recouraient qu’occasionnellement à l’expropriation, généralement pour la réalisation des grands axes structurants ou pour surmonter les résistances de certains propriétaires récalcitrants. À Berlin, par exemple, l’expropriation fut utilisée pour l’aménagement de quelques boulevards majeurs comme la Frankfurter Allee, la Leipziger Straße, la Potsdamer Straße ou la Schönhauser Allee, mais tout le reste était laissé à l’initiative des propriétaires fonciers, qui pouvaient aménager les terrains à leur propre rythme. Cette approche contribuait à limiter les conflits et les contentieux. Les villes américaines eurent d’abord recours à un système d’expropriation plus offensif, avant de tendre progressivement, elles aussi, vers l’approche continentale¹¹.

En Grande-Bretagne, en France et au Portugal, les autorités n’élaboraient généralement pas de plans d’extension à l’échelle de villes entières. Même en Allemagne et en Espagne, les villes de plus petite taille étaient souvent dépourvues de plans d’extension d’ensemble. Il arrivait également que l’urbanisation déborde du périmètre couvert par le plan d’extension pour se poursuivre dans des secteurs non planifiés situés au-delà, comme ce fut le cas du quartier de Gràcia, à Barcelone.

L’absence de plan d’extension a indéniablement influencé le caractère des villes et de leurs quartiers. La part de la voirie dans l’espace urbain non planifié est globalement plus faible¹² : le centre de New York consacre ainsi 36 % de sa superficie à la voirie, contre 30 % à Londres et 29 % à Paris. Le contraste est particulièrement frappant en ce qui concerne les axes structurants. La plupart des artères londoniennes ne sont aujourd’hui rien d’autre que d’anciens chemins ruraux hérités du Moyen Âge, ce qui explique qu’elles ne disposent généralement que de deux voies de circulation. Les couloirs réservés aux bus, aux tramways ou aux vélos y sont donc rares. Dans des villes planifiées comme Madrid, Budapest, Milan ou Berlin, les grands boulevards structurants sont bien plus larges, et les voies dédiées sont la norme.

Il ne faut toutefois pas exagérer l’opposition entre les modèles planifiés et organiques. Les autorités britanniques et françaises ne disposaient pas de plans d’ensemble pour leurs réseaux viaires, mais elles aménageaient malgré tout certaines rues au cas par cas. Les célèbres boulevards haussmanniens à Paris en sont un bon exemple : les autorités expropriaient de vastes emprises foncières afin d’y créer de grands axes structurants. Ces voies planifiées n’ont jamais représenté qu’une faible part du réseau viaire urbain, mais le fonctionnement général de la circulation dépendait en partie d’elles. Les autorités britanniques accordaient fréquemment à des entreprises privées le pouvoir d’exproprier les emprises nécessaires, de réaliser les routes, puis de percevoir un péage auprès des usagers afin d’en amortir le coût : les fameuses turnpike roads ou routes à péage. À Londres, Euston Road, Brixton Road, Harrow Road, Finchley Road ou encore Old Kent Road en constituent quelques exemples parmi beaucoup d’autres.

De manière controversée, ces voies nouvelles bouleversaient souvent des tissus urbains préexistants. Les villes médiévales et modernes n’avaient pas été conçues pour absorber d’importants flux de véhicules à roues, ce qui transformait fréquemment leurs rues en goulets d’étranglement. Les autorités municipales réagirent en expropriant puis en démolissant des immeubles afin d’élargir certaines voies ou d’en ouvrir de nouvelles. Les exemples parisiens les plus célèbres sont la rue de Rivoli et le boulevard de Sébastopol, mais la plupart des grande villes européennes possèdent des opérations comparables, comme la Gran Vía à Madrid, Victoria Street¹³ à Londres ou la Via Nazionale à Rome. Ces percées entraînèrent une destruction brutale des tissus anciens ainsi que le déplacement des habitants en place, mais elles se révélèrent extrêmement efficaces pour améliorer la circulation.

Dans tous les pays, y compris en Grande-Bretagne et en France, les autorités réglementaient étroitement les rues qu’elles ne réalisaient pas elles-mêmes. Les réglementations imposaient des largeurs minimales importantes. À Londres, toutes les rues devaient mesurer au moins 12 mètres de large. Cette largeur permet aujourd’hui de stationner des voitures des deux côtés de la chaussée tout en laissant suffisamment d’espace pour que les véhicules puissent se croiser. Ailleurs, les largeurs minimales étaient plus importantes encore. À Berlin, les rues devaient mesurer au moins 22 mètres ; à New York, les rues transversales faisaient 18 mètres de large et les avenues 30 mètres. Cette générosité des dimensions est d’autant plus frappante¹⁴ que très peu de personnes possédaient des voitures hippomobiles au XIX^ème siècle, et que ceux qui en avaient les remisaient systématiquement hors de la voie publique.

Les réglementations publiques encadraient également le type de réseaux que les promoteurs pouvaient aménager dans les pays ou les secteurs dépourvus de plan d’extension formel. Les restrictions visant les impasses en constituent un bon exemple. Pour un promoteur disposant d’une petite parcelle, l’impasse est souvent le type de voie le plus rentable, car elle exclut la circulation de transit tout en maintenant l’accès routier pour les résidents. À l’échelle de la ville, en revanche, les impasses posent problème : si chacun cherche à exclure le trafic de transit, plus personne ne peut aller nulle part.

Au XIX^ème siècle, de nombreuses autorités les encadraient donc très strictement : à Londres, par exemple, les impasses de plus de 60 pieds (18 mètres) étaient purement et simplement interdites, tandis que les impasses plus courtes n’étaient autorisées qu’à condition d’être plus larges que longues ; il s’agissait alors davantage de cours ou de placettes que de véritables rues en impasse. Ce type de réglementation était omniprésent dans les villes du XIX^ème siècle, si bien que les réseaux viaires relevaient généralement davantage de la régulation publique que des seules forces du marché, même lorsqu’ils n’étaient pas directement planifiés par l’État.

En fin de compte, le niveau de planification publique des réseaux de voirie était élevé, voire quasi absolu. Les preuves de la valeur économique de ces interventions sont innombrables. Une dotation généreuse en voirie est extrêmement utile : une étude de la Banque mondiale¹⁵ a montré que la congestion au Caire coûte à elle seule à l’Égypte environ 4 % de son PIB, tandis qu’une étude des Nations unies¹⁶ estimait que la congestion ne coûtait que 1,4 % et 0,7 % de leur PIB respectivement aux économies européennes et américaines. ONU-Habitat recommande que les villes consacrent au moins 30 % de leur superficie à la voirie¹⁷, ce qui est très proche des standards du XIX^ème siècle. La structure même du réseau viaire produit également des effets mesurables : plusieurs études rigoureuses montrent que les trames en grille génèrent des valeurs foncières plus élevées¹⁸ que les réseaux non planifiés¹⁹.

Un seul autre type d’infrastructure faisait l’objet d’un niveau comparable de planification et de financement publics : les réseaux d’assainissement. Jusqu’en 1850 environ, les excréments étaient généralement stockés dans des fosses d’aisance maçonnées, puis évacués par des entreprises spécialisées connues sous le nom de gong farmers (vidangeurs), qui les revendaient comme engrais agricoles. Les eaux grises — c’est-à-dire les eaux issues du lavage et de la cuisine — étaient le plus souvent déversées dans des caniveaux à ciel ouvert le long des rues, avant de s’écouler vers les rivières. Le métier de gong farmer n’était sans doute pas le plus agréable qui soit, mais il était souvent assez lucratif, et les agriculteurs qui utilisaient ces matières formaient un groupe de pression notable opposé au développement des réseaux d’égouts. Lorsque Düsseldorf entreprit la construction d’un système d’assainissement, ce gong lobby obtint des autorités qu’elles en interdisent l’usage pour les déchets humains²⁰ ; pendant près de vingt ans, ce coûteux nouveau réseau ne servit ainsi qu’à l’évacuation des eaux grises.

Les historiens populaires aiment raconter des histoires d’horreur à propos de cet ancien système, mais dans les villes de taille plus modeste, il semble avoir fonctionné de manière relativement satisfaisante, et la demande des habitants pour un raccordement aux égouts demeurait étonnamment faible. Ce système a perduré bien après la Seconde Guerre mondiale dans les villes japonaises ainsi que, curieusement, dans la ville australienne de Brisbane²¹. Une variante est encore largement utilisée aujourd’hui dans les zones rurales, même si la plupart des fosses d’aisance ont progressivement été remplacées par des fosses septiques. Aux yeux des contemporains, le principal problème du système résidait dans sa vulnérabilité aux abus : certains déversaient illégalement les eaux usées dans les rivières et les canaux, tandis que d’autres négligeaient l’entretien des fosses d’aisance, provoquant la contamination des nappes phréatiques urbaines et, à terme, une recrudescence du choléra, de la typhoïde et de la dysenterie. L’augmentation de la disponibilité de l’eau courante, ainsi que l’imperméabilisation croissante des espaces urbains, contribuèrent également à accroître les risques d’inondation.

Dans le troisième quart du XIX^ème siècle, les municipalités se lancèrent dans d’immenses chantiers pour développer des réseaux d’assainissement modernes. Le réseau parisien fut réalisé dans les années 1850 et 1860, dans le cadre des transformations haussmanniennes. À Londres, le grand ingénieur Joseph Bazalgette gagna une bande de terrain de 30 mètres de profondeur sur la Tamise. Sur cette emprise, il traça une avenue — le Victoria Embankment — et y fit courir un immense collecteur d’eaux usées, destiné à intercepter les différents égouts et cours d’eau pollués de Londres avant qu’ils n’atteignent le fleuve, afin d’en acheminer les effluents vers l’est de la ville. New York développa son réseau d’assainissement de manière plus progressive, petit à petit, entre les années 1860 et 1890. Ces chantiers furent un succès éclatant dans la lutte contre les maladies, et firent l’objet d’une grande fierté collective²².

Les réseaux d’assainissement servaient avant tout l’intérêt collectif : nappes phréatiques préservées, risques d’inondation réduits, épidémies enrayées. Aucun consommateur individuel n’était prêt à financer seul de tels avantages, si bien que l’initiative privée n’a joué qu’un rôle limité dans l’émergence des systèmes d’assainissement : les promoteurs de nouveaux logements étaient souvent tenus de réaliser les branchements et de financer leur raccordement au réseau municipal, mais les collecteurs principaux du réseau étaient toujours développés et financés par les pouvoirs publics, via la fiscalité municipale.

Les réseaux d’assainissement semblent ainsi appartenir, au même titre que les marines nationales, les tribunaux ou la diplomatie, aux services généraux incombant naturellement à la puissance publique.

Trains, tramways, bus, eau, gaz et électricité

Nous avons vu que la planification publique des rues et des réseaux d’assainissement au XIX^ème siècle était au moins aussi interventionniste que celle qui est pratiquée aujourd’hui. Ces infrastructures ne représentaient cependant qu’une part modeste des investissements de l’époque. En 1800, un citadin vivait encore essentiellement avec des infrastructures du Moyen Âge. En 1914, les classes moyennes — certainement — et les classes populaires — de plus en plus — bénéficiaient de vastes réseaux d’autobus, de tramways, de chemins de fer, ainsi que du gaz, de l’eau courante et de l’électricité.

Dans le domaine des transports publics, l’offre de 1914 était même souvent supérieure à celle d’aujourd’hui. Les États-Unis comptaient quelque 975 réseaux de tramways électriques²³ totalisant environ 72’000 kilomètres de lignes²⁴, soit davantage que l’ensemble des réseaux de tramways du reste du monde réunis. Bien que la vitesse maximale de ces tramways fût inférieure à celle des véhicules modernes, l’absence de congestion routière leur permettait de circuler à des vitesses remarquablement comparables. À New York, en 1914, la vitesse moyenne d’un tramway était de 13 km/h²⁵, contre 12,5 km/h aujourd’hui pour les bus locaux new-yorkais²⁶.

Ces réseaux étaient le fruit d’une intervention publique, mais d’une nature très différente de celle qui prévalait pour les rues et les réseaux d’assainissement. Les infrastructures de transport et de services urbains présentent en effet deux caractéristiques qui justifient souvent un traitement réglementaire spécifique. D’abord, de nombreux types d’infrastructures produisent d’importantes externalités positives. Si j’effectue seul un trajet en train pour aller me promener en forêt, ce déplacement n’a de valeur que pour moi ; comme toute entreprise, la compagnie ferroviaire peut alors capter cette valeur au moyen du prix du billet facturé à son client. En revanche, si je prends le train pour rendre visite à ma grand-mère, ce déplacement a de la valeur pour elle et pour moi, mais la compagnie ferroviaire n’a aucun moyen de capter la valeur auprès d’elle, puisqu’elle ne peut lui facturer mon trajet.

C’est pourquoi les infrastructures de transport génèrent d’importantes externalités positives : nous ne nous déplaçons pas uniquement pour le seul plaisir de voyager, mais pour rejoindre d’autres personnes — famille, clients, entreprises, amis — pour lesquelles notre présence a de la valeur. Les opérateurs de transport ne peuvent généralement capter que la valeur du déplacement pour les voyageurs eux-mêmes, et non celle qu’il représente pour les personnes qu’ils vont voir. C’est pourquoi le marché libre fournit souvent moins d’infrastructures de transport que ce qui serait socialement optimal.

L’autre défi réglementaire propre aux infrastructures de transport découle d’une défaillance de marché connue sous le nom de loi de Hotelling , du nom de l’économiste Harold Hotelling. Imaginons une plage sur laquelle les vacanciers sont répartis de manière uniforme. La valeur sociale serait maximisée en plaçant les deux camions de glaces aux points A et C, minimisant ainsi les distances que les vacanciers doivent parcourir pour les atteindre. Mais dans un marché libre, les deux camions ont intérêt à se rapprocher du point B. Le camion de gauche ne perdra aucun client situé à sa gauche en se déplaçant vers la droite, puisqu’il reste plus proche d’eux que le camion de droite : il a donc tout à gagner à avancer vers la droite pour prendre des parts de marché au camion de droite. Le camion de droite est soumis aux mêmes incitations, et ainsi, en l’absence d’intervention extérieure, les deux se retrouveront côte à côte au milieu de la plage.

Lorsque de nouveaux types d’infrastructures de transport apparurent au XIX^ème siècle, ils furent généralement, dans un premier temps, peu réglementés, et les effets décrits par la loi de Hotelling se manifestèrent rapidement. Un exemple classique en est celui des chemins de fer du Kent, développés à partir des années 1840 par deux compagnies : la South Eastern Railway (SER) et la London, Chatham and Kent Railway (LCKR). Les deux entreprises desservaient en grande partie les mêmes banlieues et villes, au point que certaines localités se retrouvèrent dotées de deux gares concurrentes donnant accès à des réseaux distincts mais largement redondants. D’immenses quantités de capital furent ainsi gaspillées. Les deux compagnies, lourdement endettées, finirent par fusionner en 1899, mais les difficultés politiques liées à une réorganisation a posteriori des tracés ferroviaires expliquent que le sud-est de Londres et le Kent conservent encore aujourd’hui un réseau ferroviaire étrange et peu efficace. Certaines villes, comme Canterbury, possèdent même toujours plusieurs gares ferroviaires.

Dans certains cas, les lignes redondantes eurent des effets encore plus néfastes. La tendance des compagnies de bus à se concentrer sur les mêmes itinéraires engendrait une congestion importante, réduisant paradoxalement le débit général. Les compagnies de bus développèrent également la fâcheuse habitude de faire la course entre elles. Le premier bus arrivant à un arrêt raflait tous les passagers en attente, aussi les conducteurs étaient-ils incités à se dépasser à toute vitesse pour accumuler les recettes. Dans le quartier londonien d’Islington, le conseil paroissial finit par être excédé au point d’offrir une récompense en espèces à toute personne fournissant des informations menant à l’interpellation d’un conducteur de bus dangereux. À Paris, la concurrence entre omnibus à chevaux faisait rage dès les années 1850, conduisant à des réformes drastiques évoquées plus loin.

Au XX^ème siècle, de nombreux pays nationalisèrent les infrastructures urbaines et les financèrent par l’impôt. En principe, cela aurait pu résoudre les deux problèmes que nous venons d’identifier : l’État aurait pu subventionner un niveau de transports en commun supérieur à ce que le marché aurait fourni, et structurer le réseau pour éviter les redondances entre services. Inutile de préciser que ce modèle a également engendré ses propres problèmes : les subventions publiques ne sont pas toujours au rendez-vous, et la gestion publique n’est pas toujours efficace. Quoi qu’il en soit, aucun pays au XIX^ème siècle n’y eut recours de manière globale pour d’autres services que les routes, les parcs et l’assainissement. Les populations étaient habituées à des impôts extrêmement faibles, et la charge fiscale nécessaire pour couvrir le coût des infrastructures municipales restait tout simplement inconcevable.

Faute de financement public, les pouvoirs publics du XIX^ème siècle furent contrents de trouver un autre moyen de prévenir ces défaillances du marché. Ils convergèrent alors vers une solution similaire : la création de monopoles. Dans certains cas, ils se contentèrent de laisser ces monopoles émerger. Cette approche était particulièrement répandue en Grande-Bretagne. À la fin du XIX^ème siècle, par exemple, une large majorité des autobus londoniens²⁷ était exploitée par une seule entreprise, la London General Omnibus Company, à l’origine française, tandis que la quasi-totalité du gaz du nord de Londres était fournie par une société appelée Gas Light and Coke Co. De nombreuses infrastructures relevant de monopoles naturels, il suffisait que les autorités s’abstiennent d’intervenir pour qu’une entreprise dominante émerge sur chaque marché en éliminant ses concurrents ou en fusionnant avec eux.

Dans la plupart des pays, cependant, les autorités ne se contentaient pas d’attendre que des monopoles émergent naturellement. Le processus était lent et s’accompagnait souvent de faillites chaotiques, qui laissaient en héritage des infrastructures redondantes et inefficaces ne pouvant être rationalisées qu’à grand frais, comme le réseau ferroviaire du Kent. De nombreuses municipalités commencèrent ainsi à restreindre réglementairement chaque marché d’infrastructure à un opérateur unique.

Dans la forme, le monopole se déclinait selon trois grandes variantes. La première, la concession²⁸, reposait sur une exploitation entièrement privée du service, mais soumise à une réglementation municipale des tarifs et des itinéraires (dans le cas des bus et des tramways). Ce modèle dominait aux États-Unis, où il était utilisé pour les bus, les tramways, le gaz et l’électricité. Ainsi, la quasi-totalité des tramways de Philadelphie était regroupée sous l’égide de la Philadelphia Rapid Transit Company, tandis que la Boston Elevated Rail Company détenait l’ensemble du réseau ferroviaire de Boston (et pas seulement les lignes aériennes, malgré son nom). Les concessions étaient généralement limitées dans le temps : à leur expiration, les municipalités les renégociaient et les reconduisaient le plus souvent, mais elles pouvaient aussi racheter les infrastructures ou même, du moins en théorie, exiger que la société concessionnaire les démantèle.

Dans la deuxième variante, l’affermage, les infrastructures physiques appartenaient à la municipalité, mais des opérateurs se voyaient accorder le droit de les exploiter et d’en percevoir les recettes pour une durée déterminée, toujours sous contrôle municipal. À l’expiration du contrat d’affermage, la municipalité pouvait soit le renouveler, soit le confier à un autre opérateur proposant de meilleures conditions. Ce système était plus simple qu’avec les concessions, puisque les voies ou les canalisations pouvaient simplement être transférées au nouvel opérateur sans avoir à être rachetées.

Le modèle de l’affermage était très développé en France, où il fut utilisé pour l’ensemble des infrastructures municipales à l’exception de l’assainissement. Deux entreprises, la Compagnie générale des eaux et la Société lyonnaise des eaux et de l’éclairage, finirent par dominer le secteur à l’échelle nationale, exploitant une grande partie des infrastructures urbaines françaises et se disputant les contrats d’affermage auprès des municipalités (ces deux sociétés existent toujours aujourd’hui sous les noms de Veolia et Suez). Le système français fut largement imité, notamment en Espagne et en Italie, et dès 1900, les grands concessionnaires français étaient déjà de véritables puissances multinationales, exploitant des infrastructures urbaines dans le monde entier.

Dans la troisième variante du monopole, l’ensemble du service était détenu et exploité en régie par la municipalité. Cette approche fut pionnière dans l’Empire allemand, où la plupart des villes municipalisèrent leurs infrastructures à la fin du XIX^ème siècle, remplaçant les anciennes concessions et affermages. Ainsi, le réseau de gaz de Francfort, créé initialement par une entreprise anglaise, était devenu une régie municipale dans les années 1860, et les tramways, initialement gérés par des concessions privées, passèrent en régie dans les années 1890. L’ensemble de ces services fut alors regroupé au sein d’entreprises appelées Stadtwerke. Le modèle des Stadtwerke fut considéré comme un grand succès et inspira d’autres pays, notamment la Grande-Bretagne et l’Autriche-Hongrie. Cette évolution, toutefois, fut lente : lorsque les services publics britanniques furent finalement nationalisés dans les années 1940, environ la moitié d’entre eux²⁹ étaient encore entre des mains privées³⁰.

Ces trois approches peuvent sembler complètement différentes. Elles présentaient pourtant des points communs essentiels. Dans les trois cas, la concurrence était exclue, les services étaient réglementés par la Ville, et généralement financés par les redevances des usagers. À de rares exceptions près, les sociétés concessionnaires et les fermiers ne recevaient aucun financement public : elles couvraient leurs coûts d’exploitation et d’amortissement grâce à la tarification, tout en dégageant en principe un bénéfice pour leurs actionnaires. La Metropolitan Street Railway Company, qui exploitait les tramways de Manhattan, versait un dividende de 7 %³¹ au cours de la première décennie du XX^ème siècle, tandis que la Brooklyn Manhattan Transport Corporation, qui exploitait les tramways de Brooklyn et du Queens, dégageait un bénéfice annuel pouvant atteindre cinq millions de dollars, une somme extraordinaire pour l’époque.

Plus frappant encore, les gestionnaires d’infrastructures cherchaient généralement à dégager un bénéfice même lorsqu’il s’agissait de régies municipales. De nombreux Stadtwerke allemands et services municipaux britanniques étaient très rentables, finançant l’amélioration d’autres services publics ou des baisses de fiscalité locale. La rentabilité des régies municipales était d’ailleurs souvent explicitement invoquée³² comme un argument en faveur de leur création. Les services municipaux étaient ainsi gérés de manière étonnamment proche des concessions et des affermages, fonctionnant essentiellement comme des monopoles lucratifs dont les actionnaires étaient les contribuables locaux. Les municipalités du XIX^ème siècle n’étaient presque jamais renflouées par les gouvernements nationaux en cas de faillite, ce qui les incitait, comme des entreprises privées, à éviter les dépenses inconsidérées et les prises de risque excessives.

Toutes les variantes du monopole résolvaient le problème de Hotelling : dès lors qu’une organisation unique contrôlait l’ensemble du réseau, elle était incitée à répartir efficacement ses services, plutôt qu’à cannibaliser sa propre clientèle existante lors de l’ajout d’une nouvelle ligne. Elles corrigeaient en partie les externalités. La protection contre la concurrence permettait aux opérateurs de pratique des tarifs plus élevés, rendant ainsi davantage de lignes viables. La plupart des municipalités soutenaient ardemment le développement des infrastructures ; aussi, lorsqu’elles autorisaient des monopoles ou accordaient des concessions et des affermages, elles plafonnaient certes les tarifs, mais à un niveau suffisamment élevé pour ne pas décourager l’investissement.

L’inconvénient de ce système, bien entendu, était que des tarifs plus élevés découraient la fréquentation. Son effet global fut donc de doter les villes de plus d’infrastructures, mais utilisées de manière moins intensive. Cet effet n’était toutefois que temporaire : lorsque les concessions ou les affermages arrivaient à échéance, et une fois remboursées les dettes liées à la réalisation initiale des infrastructures, les municipalités pouvaient abaisser les plafonds tarifaires afin que les tarifs couvrent simplement les coûts d’exploitation. Le schéma habituel était donc le suivant : les nouvelles infrastructures demeuraient coûteuses pour les usagers pendant dix ou vingt ans, le temps que l’opérateur rembourse les dettes liées à l’investissement, avant de devenir progressivement plus abordables.

Ainsi, en 1899, les autorités estimèrent que les compagnies de gaz de Boston avaient suffisamment remboursé leurs dettes d’investissement pour que leurs prix plafonds soient abaissés à 1,30 dollar pour 1’000 pieds cubes (28 m³). La concession de tramways de Cleveland prévoyait un mécanisme plus sophistiqué, selon lequel les tarifs baissaient automatiquement une fois les dettes d’investissement remboursées. Glasgow finit de rembourser ses dettes d’investissement liées aux tramways dans les années 1910 et réduisit régulièrement ses tarifs par la suite. Des exemples similaires se retrouvent partout dans le monde.

Inutile de préciser que les entreprises d’infrastructure faisaient pression pour maintenir les tarifs aussi élevés que possible, et que leurs méthodes n’étaient pas toujours des modèles de transparence. Aux États-Unis, la corruption était présente au sein des autorités municipales du XIX^ème siècle, et les entreprises d’infrastructure soudoyaient parfois des élus locaux afin d’obtenir des concessions plus avantageuses.

L’exemple le plus connu fut Charles Yerkes, qui développa l’immense réseau de tramways de Chicago dans les années 1880 et 1890, malgré deux séjours en prison pour vol et chantage. Yerkes dota Chicago du plus grand réseau de tramways du monde³³, mais certainement pas dans un esprit idéaliste : il déclara un jour que son principal objectif dans la vie avait toujours été sa propre satisfaction . En 1897, le parlement de l’Illinois, largement corrompu, lui accorda un renouvellement de concession dans des conditions exceptionnellement avantageuses, et la Ville de Chicago s’apprêtait à faire de même. Indignés, les habitants manifestèrent violemment devant l’hôtel de ville, et les conseillers municipaux, pris de panique, changèrent d’avis au dernier moment. Yerkes, ulcéré, revendit alors ses actifs de Chicago et partit s’installer à Londres, où il fut à l’origine des lignes Bakerloo, Piccadilly et Northern. Ironie de l’histoire, un cratère lunaire porte désormais son nom³⁴.

Pour fixer des tarifs soutenables, les régulateurs du XIX^ème siècle bénéficiaient d’un immense avantage sur leurs successeurs actifs : l’absence d’inflation³⁵. Les pouvoirs publics ont toutes les peines du monde à revaloriser les plafonds tarifaires au rythme de l’inflation, d’une part parce que cela réouvre chaque année une discussion désagréable, et d’autre part parce qu’une compréhension imparfaite de l’économie conduit souvent le public à interpréter ces ajustements comme de véritables hausses de tarifs ³⁶. D’où une tendance généralisée à ce que les prix réglementés augmentent moins vite que l’inflation, ce qui revient, en réalité, à une baisse des prix. Le prix du pain en Égypte³⁷ ou les frais d’inscription universitaires en Angleterre sont des exemples célèbres de cette logique³⁸.

Les pouvoirs publics du XIX^ème siècle ne connaissaient pas cette difficulté. Dès lors qu’une municipalité fixait un tarif raisonnable au moment de l’octroi d’une concession ou d’un affermage, celui-ci conservait indéfiniment une rentabilité modérée, qui pouvait même s’accroître grâce aux gains de productivité. Tout changea en 1914 avec le retour de l’inflation, qui fit rapidement chuter la valeur réelle des redevances payées par les usagers. Dès les années 1920, la plupart des compagnies de transport public étaient au bord de la faillite. Ces services étant manifestement vitaux, la plupart des collectivités publiques finirent par prendre le problème à bras-le-corps en revalorisant les tarifs au rythme de l’inflation. Pour autant, les transports publics restèrent en crise financière entre les deux guerres, et se retrouvèrent dans une position de grande faiblesse au moment même où la concurrence de l’automobile devenait particulièrement intense.

Après plusieurs décennies de déclin, les transports publics s’étaient effondrés dans les années 1960, sauf lorsqu’un système de subvention permettait de les soutenir. Si les tramways survécurent en Allemagne alors qu’ils disparaissaient de Grande-Bretagne, de France et d’Amérique du Nord, c’est parce qu’ils étaient exploités par des Stadtwerke intégrés, capables de les financer grâce aux bénéfices dégagés par d’autres services municipaux qui restaient profitables.

Le système du monopole régulé avait ses limites, et les contraintes politiques liées à l’inflation le rendent peut-être aujourd’hui impossible à rétablir. Son intérêt est pourtant évident lorsqu’on voit le nombre de projets d’infrastructure contemporains jugés utiles mais abandonnés faute de financements publics. Ainsi, il existe de solides arguments en faveur de l’interconnexion³⁹ de certaines anciennes lignes ferroviaires de banlieue londoniennes dans le cadre d’un projet appelé Crossrail 2 . Bien que largement soutenu depuis des décennies, le projet n’a jamais obtenu de financement, en partie parce que le gouvernement britannique ne souhaite pas apparaître comme favorisant Londres. Si les tarifs de Crossrail 2 étaient libéralisés, il est possible que l’opérateur des transports londoniens puisse financer le projet grâce aux recettes prévisionnelles. Mais il est politiquement délicat de facturer 12 livres un trajet alors que tous les autres sont à 2,90 livres.

Il existe encore aujourd’hui quelques exemples d’infrastructures de transport financées selon les principes du XIX^ème siècle. Dans la France d’après-guerre, le système de l’affermage fut étendu aux autoroutes, construites et exploitées par des concessionnaires et financées intégralement par les péages. Les autoroutes autrichiennes appartiennent quant à elles au secteur public, mais sont financées par emprunt gagé sur les recettes futures des péages, à la manière des infrastructures des Stadtwerke avant 1914. Le tunnel sous la Manche, tunnel ferroviaire reliant la Grande-Bretagne et la France, fut lui aussi réalisé par un concessionnaire sans coût direct pour les contribuables britanniques et français, son financement reposant sur des emprunts adossés aux recettes tarifaires futures.

Ces exceptions ont peut-être été possibles précisément parce que ces infrastructures apparaissaient comme fondamentalement différentes des réseaux de transport existants, et échappaient ainsi aux standards de gouvernance habituellement appliqués à ces derniers. Mais l’utilisation de l’autofinancement pour d’autres projets d’infrastructures, même dans un contexte contemporain devenu plus complexe, mériterait d’être explorée.

Bâtiments

Les autorités publiques du XIX^ème siècle étaient très directives dans leur approche des infrastructures, mais elles se rapprochaient davantage du laisser-faire pour les constructions privées. Généralement, le droit des propriétaires à bâtir sur leurs terrains était considéré comme allant de soi, avec quelques exceptions limitées. Les autorités publiques se réservaient la possibilité d’interdire les constructions sur les emprises destinées aux futures voies. Elles pouvaient également interdire toute construction aux abords des ouvrages défensifs ou des fortifications afin de préserver un glacis défensif. Paris, par exemple, demeura fortifié jusqu’aux années 1920, et les constructions étaient théoriquement interdites dans une bande de 250 mètres autour des fortifications. En pratique, cet espace, la Zone , se couvrit rapidement de bidonvilles, que les autorités ne démolissaient qu’au coup par coup. Mais seuls des motifs impérieux d’intérêt général pouvaient justifier une remise en cause du droit de construire dont jouissaient les citoyens. Dans l’Europe germanophone, la Baufreiheit ( liberté de construire ) était considérée comme un principe important du libéralisme politique ; dans les pays anglophones, elle allait simplement de soi.

Les autorités avaient davantage leur mot à dire sur la nature des constructions. Toutes les villes encadraient les constructions par des réglementations, notamment en matière de solidité des structures et de sécurité incendie. En Europe, ces règles étaient relativement strictes : elles interdisaient généralement le bois en façade et imposaient des murs mitoyens maçonnés continus entre les parcelles. C’est grâce à ces réglementations qu’un peu plus de la moitié du tissu urbain des villes allemandes survécut à la Seconde Guerre mondiale, tandis que les villes japonaises, construites en bois, furent presque entièrement anéanties par les bombardements incendiaires. Des règles comparables existaient également dans certaines villes américaines, donnant naissance à des types d’habitat emblématiques comme le brownstone new-yorkais. Là où les exigences de protection contre l’incendie étaient plus faibles⁴⁰, les incendies catastrophiques demeuraient un risque bien réel, comme Chicago⁴¹ en fit l’amère expérience en 1871, puis San Francisco⁴² en 1906.

Dans certains cas, les réglementations imposaient également des limitations de hauteur, censées faciliter la lutte contre les incendies, préserver les éclairements, la circulation d’air dans l’espace public et la qualité du paysage urbain. Les hauteurs maximales variaient généralement en fonction de critères tels que la largeur des rues, mais, dans les faits, les règlements limitaient le plus souvent les constructions à environ huit étages à Paris, fins à Berlin, six à Vienne et six à Rome.

Ces plafonds étaient généralement appliqués avec rigueur et constituaient souvent la contrainte déterminante pour la densité urbaine dans les zones centrales. À Berlin, par exemple, presque toutes les parcelles étaient construites jusqu’à la limite des cinq étages. Mais surtout, ces limites de hauteur ne variaient pas d’un quartier à l’autre : la même limite s’appliquait à l’ensemble du territoire communal. Étant donné qu’aucune municipalité n’était prête à interdire les immeubles de six ou huit étages dans les zones centrales, cela signifiait que ces hauteurs étaient possibles partout, permettant ainsi la densification des zones périurbaines, mais aussi les extensions urbaines relativement denses. Cette situation ne commença à évoluer qu’à partir des années 1890 avec l’apparition, en Allemagne, du zonage différencié par secteurs⁴³.

Les limitations de hauteur jouaient un rôle beaucoup moins important dans les pays anglophones. La plupart des villes américaines n’en imposaient aucune, ce qui favorisa l’émergence de centres-villes de gratte-ciel après l’invention des structures métalliques et des ascenseurs électriques dans les années 1880. Les municipalités britanniques n’instaurèrent des limitations de hauteur qu’à la fin du XIX^ème siècle, en réaction à l’apparition des gratte-ciels ⁴⁴, plafonnant généralement les constructions à une dizaine d’étages.

Ces règles empêchèrent la réalisation de quelques intéressants gratte-ciel néogothiques⁴⁵, mais comme les villes britanniques étaient presque entièrement à moins de dix étages, ces limitations ne constituaient généralement pas une contrainte déterminante. Les villes réglementaient également l’emprise au sol des constructions, même si ces règles demeuraient généralement assez sommaires. À Berlin, les cours intérieures devaient mesurer au minimum 5,3 mètres sur 5,3 mètres, cette dimension correspondant au rayon de braquage des véhicules de lutte contre l’incendie de l’époque. À Londres, tous les bâtiments devaient s’inscrire sous un plan incliné à 63,5 degrés depuis le fond de parcelle⁴⁶, ce qui imposait de fait un léger retrait arrière pour préserver les éclairements.

La plupart des municipalités britanniques adoptèrent également des règlements encadrant l’implantation des logements ouvriers, exigeant généralement une cour à l’arrière plutôt qu’une construction en limite séparative de fond de parcelle. Ces règles étaient censées prévenir les maladies, alors attribuées à un air vicié appelé miasme . Bien que la théorie des miasmes ait été scientifiquement discréditée dès les années 1880, elle semble avoir conservé une influence durable dans la culture de l’urbanisme.

Parmi les densités urbaines les plus notoires figuraient celles des immeubles de rapport de Manhattan⁴⁷. Jusqu’en 1867, New York n’imposait aucune restriction d’emprise au sol. Il arrivait ainsi que des îlots entiers soient entièrement couverts de bâtiments, dont les pièces intérieures étaient totalement dépourvues de lumière naturelle.

En 1867, la ville imposa que chaque pièce dispose d’une fenêtre. Les constructeurs contournèrent cependant la règle en aménageant de fausses fenêtres entre les pièces, tout en continuant à bâtir sur l’intégralité des îlots. À partir de 1879, les autorités exigèrent alors que toutes les pièces habitables disposent d’une fenêtre donnant directement sur l’extérieur. Les promoteurs s’adaptèrent en ménageant d’étroits interstices entre les immeubles, donnant naissance au célèbre plan en haltère (dumbbell plan). Nombre de ces bâtiments peu attrayants subsistent encore aujourd’hui dans le Lower Manhattan où, par une ironie singulière, ils figurent désormais parmi les surfaces immobilières les plus chères du monde. Des règles plus strictes ne furent introduites qu’en 1901.

Même les défenseurs les plus convaincus de la densité urbaine aujourd’hui reculeraient probablement devant de telles constructions. Comme le soulignaient déjà les observateurs de l’époque, leur interdiction n’améliorait pas nécessairement le sort de leurs habitants : empêcher les formes de logement les moins coûteuses revenait souvent à priver totalement de logement ceux qui y vivaient⁴⁸. Les municipalités du XIX^ème siècle étaient sensibles à cet argument, et leurs réglementations de construction avaient tendance à évoluer plus lentement que l’amélioration des logements produits par le marché sous l’effet de la hausse des revenus — sauf en matière de solidité structurelle et de risque incendie.

Aujourd’hui, la plupart des villes recourent à un zonage fonctionnel de leurs quartiers, définissant avec précision les usages autorisés. Ce phénomène existait déjà, dans une certaine mesure, au XIX^ème siècle⁴⁹, les pouvoirs publics locaux excluant des zones densément peuplées les activités génératrices de nuisances. Les abattoirs étaient généralement considérés comme des voisinages indésirables, et les autorités imposaient fréquemment leur déplacement vers des secteurs non habités, de même que les briqueteries et les tanneries.

Dans l’ensemble, toutefois, les autorités faisaient preuve d’une très grande flexibilité quant à l’usage des bâtiments. La permissivité américaine pouvait atteindre des extrêmes auxquels même les partisans les plus radicaux d’une réforme du zonage hésiteraient probablement aujourd’hui à souscrire. En Californie, il n’était pas exceptionnel que des voisins vendent leur terrain à des prospecteurs pétroliers, qui commençaient alors à forer dans le jardin d’à côté. Lorsqu’un gisement était découvert, un immense geyser de pétrole jaillissait du sol, et tout le quartier se transformait en un paysage infernal noyé de fumées et de flammes⁵⁰.

Il s’agit certes d’un cas assez particulier. But la souplesse des usages permit incontestablement des transformations urbaines que les réglementations contemporaines de zonage empêcheraient aujourd’hui. L’exemple le plus frappant est le développement des quartiers d’affaires centraux.

Le développement des transports collectifs radiaux rendit les centres-villes extrêmement attractifs pour les activités commerciales et tertiaires : les secteurs où convergeaient les lignes de transport devenaient accessibles à la population d’un vaste territoire, permettant aux entreprises qui s’y implantaient de bénéficier de bassins de main-d’œuvre et de clientèle sans précédent. Les surfaces de plancher y acquirent ainsi davantage de valeur pour les usages commerciaux et tertiaires que pour l’habitat, entraînant le départ progressif de la plupart des habitants des centres urbains.

La City de Londres, cœur médiéval de la capitale, perdit ainsi les trois quarts de sa population résidentielle entre 1850 et 1900. La population de Manhattan atteignit quant à elle son maximum en 1910.

Cela pourrait évoquer le déclin urbain de l’après-guerre, lorsque l’explosion de la criminalité, la congestion et la désindustrialisation provoquèrent l’effondrement de nombreux centres-villes du monde anglophone. Mais la ressemblance n’est que superficielle. La valeur et la densité des surfaces de plancher dans les centres-villes du XIX^ème siècle étaient en hausse, et non en déclin. Chaque matin, des flux massifs de piétons convergeaient dans ces centres ; des quartiers résidentiels denses et aisés s’organisaient autour d’eux, comme l’Upper East Side à New York ou le West End londonien.

Si les populations résidentielles diminuaient, c’était parce que les transports collectifs rendaient les centres urbains encore plus attractifs pour d’autres usages, et non parce qu’ils étaient devenus des lieux dégradés ou indésirables.

Cette grande souplesse réglementaire produisait des villes en perpétuelle mutation, où les transformations rapides et parfois subies du caractère physique et social d’un quartier constituaient une menace constante. Les habitants du XIX^ème siècle en étaient préoccupés et cherchèrent différents moyens de s’en prémunir. De nombreux ménages des classes moyennes étaient prêts à payer plus cher pour vivre dans des quartiers soumis à un règlement de lotissement, destiné, en théorie, à préserver indéfiniment le caractère du secteur, en interdisant la densification, les changements d’usage, la sous-location ou encore la division des propriétés. Ces restrictions n’étaient pas très efficaces⁵¹. Elles suggèrent néanmoins que le degré de régulation proposé par les pouvoirs publics au XIX^ème siècle était sans doute inférieur à ce qui aurait maximisé la valeur foncière : le simple fait que certains ménages acceptent de payer davantage pour des quartiers soumis à des règles plus contraignantes montre que ces contraintes pouvaient augmenter la valeur des biens plutôt que la réduire.

En revanche, la souplesse des règles d’urbanisme permit une augmentation massive du parc de logements. La théorie économique prévoit que, si l’offre de logements est libre, le prix des logements ne dépassera pas durablement le prix des terres agricoles augmenté du coût de construction. En effet, dès que les prix des logements s’élèvent au-delà de ce seuil, les propriétaires de terrains agricoles sont incités à les urbaniser, ce qui accroît l’offre de logements jusqu’à ce que les prix redescendent à ce niveau. Dans ces conditions, une augmentation de la demande de logements se traduit principalement par une augmentation du parc de logements, plutôt que par une hausse des prix.

Les données empiriques du XIX^ème siècle confirment cette hypothèse. Malgré l’énorme augmentation de la demande de logements urbains provoquée par la croissance démographique et économique, les prix réels des logements sont restés globalement stables tout au long de la période⁵². Et ce, alors même que la taille moyenne des logements augmentait considérablement et que leur qualité de construction s’améliorait sensiblement. En 1800, le Britannique ou l’Américain médian vivait dans un logement de deux pièces partagé avec fives autres personnes. La situation commença à s’améliorer vers 1850 et, en 1914, il occupait généralement un logement de quatre ou cinq pièces doté d’une cour ou d’un jardin, partagé avec trois ou quatre autres personnes. Les conditions de logement étaient plus médiocres sur le continent européen, mais elles s’amélioraient elles aussi rapidement.

En 1914, les logements anglo-américains disposaient également beaucoup plus souvent d’un jardin et, comme nous l’avons vu, les logements de tous les pays étaient bien davantage raccordés à l’eau courante et au gaz.

Le résultat est que le prix du mètre carré de plancher — et plus encore si on le rapporte à la qualité du logement — a diminué. Cette évolution s’explique par la baisse des coûts de production : la valeur des terres agricoles restait stable, voire reculait légèrement sous l’effet de la concurrence de l’Ukraine et du Nouveau Monde⁵³, tandis que les coûts de construction diminuaient grâce aux progrès technologiques dans l’industrie manufacturière, notamment avec la production en usine des briques, des menuiseries et des éléments décoratifs⁵⁴.

Dans le même temps, les revenus progressèrent rapidement, surtout après 1850, ce qui rendit le logement beaucoup plus abordable. En Grande-Bretagne, par exemple, le prix moyen d’un logement passa d’environ douze années de revenu moyen en 1850 à environ quatre années en 1914. La même évolution s’observe dans l’ensemble du monde occidental. Bien entendu, les revenus demeuraient faibles en 1914 et de nombreux Européens, et, dans une moindre mesure, de nombreux Américains, vivaient encore dans des conditions de logement très précaires. Mais leur nombre diminuait rapidement. Pour la première fois dans l’histoire, des centaines de millions de personnes échappaient à l’habitat insalubre, comme elles échappaient à la faim⁵⁵.

Après la Seconde Guerre mondiale, les prix des logements commencèrent à augmenter en Europe, au Canada et en Australie. Les restrictions à la construction imposées par les pouvoirs publics furent, de très loin, le principal facteur explicatif de cette hausse (généralement près de 80 % de l’augmentation totale). Pendant plusieurs décennies, les États-Unis firent largement exception à cette tendance grâce à la poursuite d’une urbanisation périphérique relativement peu contrainte. Depuis 1990, toutefois, ils ont rejoint à leur tour la tendance générale à la hausse, en particulier dans les grandes métropoles.

Cette hausse a été si marquée que l’accessibilité financière du logement s’est dégradée dans de nombreuses grandes villes, malgré la progression des revenus. En Grande-Bretagne, le prix moyen des logements a recommencé à augmenter vers 1990 et a atteint neuf fois le revenu moyen en 2020, soit le même niveau qu’en 1876. La situation britannique est particulièrement préoccupante, mais la dégradation de l’accessibilité du logement est également observée au Canada, en Australie, en France, dans certaines régions des États-Unis et dans de nombreux autres pays développés. C’est un indice fort que, si le niveau optimal de régulation de l’urbanisation est probablement supérieur à celui qui prévalait au XIX^ème siècle, il demeure très inférieur à celui qui a fini par étouffer la production de logements dans de nombreuses villes au cours du XX^ème siècle.

J’ai soutenu ici que nombre des qualités des villes du XIX^ème siècle étaient imputables à leurs systèmes de régulation. Certains lecteurs pourraient se demander si cela vaut également pour leur beauté⁵⁶, ce trait qui les distingue si nettement des villes en croissance à travers le monde aujourd’hui. Dans la mesure où cette beauté tient à la qualité des transports, du réseau viaire et de l’organisation urbaine en général, la réponse découle naturellement de ce qui précède : oui. Mais si l’on s’intéresse à la beauté visuelle de l’architecture elle-même, la réponse est, contre toute attente, négative.

Les règlements de construction du XIX^ème siècle encadraient bien certaines caractéristiques ayant une incidence sur la qualité esthétique des bâtiments, notamment leur alignement et leur hauteur. Ils interdisaient fréquemment le bois en façade pour des raisons de sécurité incendie et imposaient également divers dispositifs tels que les parapets, les murs mitoyens dépassant en toiture ou encore les fenêtres en retrait, pour les mêmes motifs. Mais il est faux de penser que ces règlements encadraient suffisamment l’architecture pour garantir la beauté des constructions. Les règlements du XIX^ème siècle n’imposaient presque jamais d’ornementation, de matériaux de qualité ou de proportions harmonieuses. Il était tout à fait possible de construire un bâtiment disgracieux tout en respectant parfaitement les règles en vigueur.

Un certain nombre de mythes se sont développés à ce sujet, qu’il convient de dissiper explicitement. On entend souvent que le style architectural parisien aurait été étroitement contrôlé par le préfet Haussmann. C’est, pour l’essentiel, inexact. Les règlements de construction parisiens étaient silencieux sur les questions de style architectural : les autorités choisirent bien un style pour la petite minorité de rues qu’elles avaient acquises, puis réaménagées, dans le cadre des opérations haussmanniennes, mais elles agissaient alors en tant que propriétaires fonciers, et non comme autorités réglementaires. De même, on pense parfois que les quatre catégories de maisons londoniennes correspondaient à quatre modèles imposés par l’État. Là encore, il s’agit d’un malentendu. Les règlements londoniens distinguaient effectivement quatre catégories de maisons en fonction de leur taille et de leur valeur, auxquelles s’appliquaient des normes de construction différentes. Toutefois, ces normes ne disaient absolument rien de la composition des façades ou de leur ornementation. Comme la plupart des règlements de l’époque, elles visaient uniquement à garantir la solidité des constructions et la sécurité incendie.

La conclusion s’impose : si les promoteurs investissaient dans la beauté de leurs constructions, ce n’était pas sous l’effet de contraintes réglementaires, mais sous la pression du marché. Autrement dit, les habitants du XIX^ème siècle bénéficiaient de beaux bâtiments parce qu’ils les souhaitaient réellement, au point d’être prêts à en supporter le coût malgré leur relative pauvreté. Le caractère physique d’une ville n’est qu’un reflet imparfait de l’âme de ses habitants : entre les deux s’interposent de nombreuses contraintes matérielles ainsi que des problèmes d’action collective. Mais les gares monumentales dignes de cathédrales, les immeubles de bureaux aux allures de palais ou encore les maisons soigneusement ornées nous apprennent néanmoins quelque chose sur les hommes et les femmes du XIX^ème siècle.

Le crépuscule de l’urbanisme libéral

Le système du XIX^ème siècle ne disparut pas complètement en 1914. À vrai dire, il n’a pas totalement disparu aujourd’hui. La France continue de gérer ses services de réseau selon le même système de concessions qu’en 1900, et ce sont d’ailleurs encore les deux mêmes grandes entreprises qui remportent l’essentiel de ces contrats. Les villes allemandes disposent toujours de Stadtwerke performants, même si les services de transport en commun qu’ils assurent sont désormais largement subventionnés. Quant à l’extension urbaine en périphérie, de nombreuses villes américaines restent aujourd’hui encore presque aussi permissives qu’elles l’étaient au XIX^ème siècle.

Néanmoins, ce système entra dans une période de crise et de transformation après 1914. Les anciens réseaux de transport autofinancés furent durement frappés par la combinaison du contrôle des tarifs et de l’inflation ; ils disparurent ou ne survécurent qu’au prix de subventions publiques. La densification et les changements d’usage furent progressivement interdits par la montée en puissance des systèmes de zonage. L’expansion périphérique des villes fut de plus en plus encadrée par les politiques publiques d’aménagement du territoire, les gouvernements nationaux décidant quelles villes pourraient se développer et dans quelles directions. Dans de nombreux pays d’Europe continentale, la construction privée de logements fut durablement mise à mal par les mécanismes d’encadrement des loyers.

Les récits traditionnels du développement urbain au XIX^ème siècle, qu’ils émanent d’admirateurs ou de détracteurs, tendent à le présenter comme marqué par le laisser-faire. Dans cette lecture, les villes du XIX^ème siècle seraient le produit spontané de l’initiative privée, tandis que celles du XX^ème siècle résulteraient d’une combinaison entre initiative privée et planification publique. Cette vision est à la fois incomplète et trompeuse. Comme nous l’avons vu, les rues et les réseaux d’assainissement étaient le plus souvent réalisés par les pouvoirs publics et, dans certains pays, il en allait de même pour les tramways, les autobus, ainsi que les réseaux de gaz, d’eau et d’électricité. La réglementation de la construction était omniprésente et généralement appliquée avec rigueur. Les infrastructures pouvaient appartenir à des opérateurs privés, mais l’État encadrait leur action de manière à garantir une planification cohérente à l’échelle de la ville.

Les différences vraiment importantes étaient peut-être plus subtiles. S’il fallait identifier une vertu fondamentale de la gouvernance urbaine du XIX^ème siècle, ce ne serait pas le laisser-faire, mais plutôt l’alignement entre les intérêts privés et l’intérêt général. Le monopole permettait de créer des organisations dont l’intérêt économique coïncidait avec celui de la collectivité : pour accroître leurs profits, elles devaient développer des infrastructures qui augmentaient également la valeur et l’attractivité de la ville dans son ensemble. La municipalisation ne changeait pas fondamentalement cette logique, puisque les villes levaient elles-mêmes leurs ressources et assumaient pleinement la responsabilité de leurs décisions de dépense. Le droit de construire n’était généralement limité que lorsque cela était nécessaire pour prévenir des externalités particulièrement négatives. Les caractéristiques essentielles du système relèvent ainsi moins de règles institutionnelles précises que de principes plus diffus tels que : les usagers paient , les fournisseurs réalisent un profit et les collectivités dépensières font faillite .

Depuis 1914, le progrès économique et technologique s’est poursuivi et accéléré. Malgré leurs difficultés, la plupart des économies occidentales ont connu, depuis 1945, une croissance mais rapide qu’entre 1850 et 1914. Les technologies de la construction, les transports et les services de réseau ont été profondément transformées. Pourtant, la croissance des villes s’est effondrée, l’accessibilité financière du logement s’est dégradée, la qualité de la conception urbaine s’est érodée et la mobilité urbaine a stagné. À certains égards, la capacité des sociétés occidentales à résoudre les enjeux de fonctionnement collectif des villes s’est amoindrie. Les villes du XIX^ème siècle étaient matériellement pauvres et technologiquement rudimentaires, mais leurs institutions se révélaient souvent souples, dynamiques et inventives. Nous avons encore beaucoup à apprendre d’elles.

Notes :