La stratégie nationale bas carbone est-elle sérieuse ?

Fétichisme du DPE, greenwashing et grande concertation : la stratégie nationale bas carbone peut-elle sérieusement compter sur son volet rénovation énergétique ?

Révolution copernicienne ou poursuite de la bureaucratisation du business de la rénovation ?

Rénover 400’000 maisons individuelles et 200’000 logements collectifs chaque année en moyenne d’ici 2030, c’est la promesse de la nouvelle Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) présentée par le gouvernement lundi 4 novembre¹, accompagnée d’une grande concertation².

Intéressons nous à la partie de cet engagement qui concerne le parc de logements privés.

600’000 logements, voilà qui correspond peu ou prou aux rénovations énergétiques financées par l’Agence nationale de l’Habitat en 2023. Cette agence, qui redistribue les contributions des pollueurs³, a financé la rénovation de 623 790 logements en 2023, dont 570’000 rénovations énergétiques, pour un coût de 2.74 Mds €⁴. Près de 90% de ces rénovations énergétiques sont des rénovations par gestes, avec, seulement 71’600 rénovations d’ampleur.

Alors que les niveaux d’aide à la rénovation énergétique d’ampleur sont déjà stratosphériques⁵ (jusqu’à 63’000€ pour un logement pour un ménage aux revenus très modestes, et jusqu’à 31’500€ pour les ménages les plus riches — sans plafond de revenu) soit un des plus faibles niveaux de leviers dans l’univers des subventions publiques (1€ public déclenche moins de 2€ privés, hors ingénierie d’accès aux aides), quelle est la réalité de l’intention ?

Quel est le rôle du parc privé dans l’engagement de la stratégie nationale bas carbone ?

S’il s’agit de passer, d’un coup, de 12% à 100% de rénovations d’ampleur, par quel miracle va s’établir ce sursaut alors que les propriétaires aux revenus modestes sont déjà éligibles à des aides qui dépassent 50% des budgets travaux ?

S’il s’agit de se prévaloir des rénovations par gestes, alors le total est déjà là, sans même considérer le parc social, et l’engagement pris n’est qu’un affichage.

Nous ne disposons d’aucune évaluation qui démontre un lien clair entre rénovation énergétique du parc bâti et baisse substantielle des GES

Le DPE (Diagnostic de Performance énergétique) est le seul thermomètre des rénovations d’ampleur, et les aides associées sont déterminées par les sauts d’étiquettes, c’est-à-dire sur la différence entre la performance théorique des logements avant travaux et la performance théorique estimée des logements après travaux.

Or quels que soient les ajustements qui ont été pratiqués, la fiabilité de ce thermomètre est inversement proportionnelle au fétichisme dont il fait l’objet de la part des politiques publiques.

Le DPE surestime, dans des proportions aberrantes (plus de 500% pour les étiquettes G), les consommations et les émissions de GES des logements classés en passoires énergétiques, ce qui signifie que les gains de consommations et d’émissions opérables sur ces passoires reposent sur des repères d’appréciation parfaitement inexacts.

Le Conseil d’Analyse Économique et le Crédit Mutuel Alliance Fédérale l’ont démontré en examinant les consommations énergétiques réelles de 178’110 ménages, dans des logements dont le DPE était connu⁶.

Cette étude réalisée sur un échantillon sans précédent vient conforter nombre d’autres travaux concluant à l’identique, dont les nôtres⁷.

Le DPE surestime également les consommations et les émissions réelles dans les logements les plus anciens, qui sont principalement visés par les rénovations, comme l’a démontré l’Atelier Parisien d’Urbanisme⁸ à partir des données recueillies par le ministère du développement durable auprès de l’ensemble des fournisseurs d’énergie⁹, dans une analyse de grande ampleur sur les logements parisiens, également basée sur un croisement entre les valeurs de DPE et la réalité des consommations énergétiques.

À partir de ces mêmes travaux, l’INSEE¹⁰ confirme qu’à Paris, malgré des diagnostics globalement moins favorables, la consommation réelle d’énergie reste modérée. De fait, en dépit d’une proportion importante de logements classés E, F ou G dans le parc parisien, la dépense annuelle moyenne de chauffage par logement et par habitant est l’une des plus faibles de France.

En clair, si les habitants dans les passoires n’émettent pas de gaz à effet de serre à la hauteur des émissions que leurs prêtent les politiques publiques, alors les réductions d’émissions théoriques que financent ces mêmes politiques n’ont pas de consistance vérifiée.

340 milliards d’euros dépensés en Allemagne, et une consommation énergétique restée stable

En parallèle, une série de travaux soulignent les effets rebond, avec la constatation de consommations énergétiques et d’émissions de GES supérieurs après travaux de rénovation.

Une étude de l’association fédérale GdW Bundesverband Wohnungswirtschaft¹¹, qui regroupe les sociétés allemandes de logement et d’immobilier, révèle l’ampleur de l’effet rebond, à savoir que la meilleure isolation tend à se traduire par une augmentation du confort et de la température du logement.

Cette étude allemande a ainsi montré que malgré les 340 milliards d’euros investis dans la rénovation énergétique depuis 2010, les consommations associées aux logements étaient restées stables sur la période.
Des travaux de l’Université de Cambridge, sur la base d’un panel de 55’154 ménages, publiés en janvier 2023, ont démontré clairement, eux-aussi, cette réalité contre intuitive¹².

Les Chiffres Clés 2023 de l’Agence nationale de l’habitat⁴ situent à 16’280 l’aide moyenne par logement pour les travaux d’ampleur.

À proportion des 600’000 logements par an annoncés par la stratégie nationale bas carbone (SNBC), c’est un besoin annuel de 9.7 milliards d’euros pour des bénéfices en termes d’émissions absolument non démontrés, en réalité sous-évalué puisque les niveaux d’intervention de l’Anah ont été rehaussés en 2024 (les aides sont plus importantes et leur bénéfice a été étendu à l’ensemble des catégories de revenus).

Des milliards d’euros d’argent public investis dans le parc bâti existant chaque année, pour quoi faire ?

Il ne s’agit pas ici de prendre parti, sur le principe, contre la rénovation énergétique aidée, qui apporte des bénéfices en termes de confort pour lesquels certains porteurs de projets ne pourraient pas déclencher de travaux hors aide en raison d’une trop faible capacité économique. Mais sur quels fondements présenter cette politique comme une contribution à notre sobriété énergétique ?

Depuis la fin des années 1980, j’ai moi-même pris part au sein d’équipes d’étude, de suivi-animation, ou d’accompagnement social lié au logement, à la programmation, la mise en œuvre, l’évaluation, de près de 200 dispositifs locaux qui ont permis, dans plusieurs dizaines de départements français, la rénovation aidée de milliers de logements, en premier lieu pour répondre à des besoins vitaux de sortie du mal logement, de réoccupation de logements vacants dégradés, et d’adaptation à l’âge, mais également pour des travaux de chauffage, d’isolation, et de ventilation, aux côtés de locataires et de propriétaires à très faibles ressources.

Mais à l’échelle de 600’000 logements par an, nous ne parlons ni d’interventions vitales, ni de propriétaires en difficulté. Nous parlons d’effets d’aubaine, c’est-à-dire de la collecte de subventions qui seront des cerises sur le gâteau pour des propriétaires dont les revenus sont déplafonnés depuis 2024, à l’heure où les inégalités patrimoniales continuent de se creuser entre les propriétaires d’un bien immobilier et ceux qui ont de plus en plus de difficultés à accéder à la propriété¹³.

Nos travaux, ceux du Conseil d’Analyse Économique, ceux de l’APUR, de l’Université de Cambridge, de l’association GdW Bundesverband Wohnungswirtschaft, nous montrent justement sous tous les angles que ce ne sont pas les logements qui émettent, mais leurs occupants, en fonction de leurs usages, des besoins associés à la taille du ménage (paramètre complètement absent du DPE alors que c’est un diviseur naturel des consommations et des émissions), et surtout des revenus : indépendamment de la taille du logement, on consomme plus d’énergie dans le logement et on y émet plus de GES, y compris après travaux, quand on dispose de revenus importants. La carte de la consommation annuelle réelle de gaz, d’électricité et de chauffage urbain des Parisiens en 2020¹⁰ est le décalque de celle du revenu médian.

La Stratégie Nationale Bas Carbone de la France est-elle sérieuse ?

Je le répète, au regard de ce qui précède : sur quels fondements présenter la politique française de rénovation énergétique comme une contribution à notre sobriété énergétique, et en faire l’un des piliers de la Stratégie Nationale Bas Carbone ? Une politique à l’appui de laquelle ni le gouvernement, ni l’Agence nationale de l’habitat, ne fournissent ou ne diligentent aucun élément d’évaluation, laissant ce soin à des tiers inquiets du bon usage des deniers publics, dont les ordonnateurs devraient se préoccuper en premier lieu ?

Et comment ne pas douter de la sincérité de ceux qui mettent en avant des engagements relevant de la fanfaronnade, mais aussi de la facilité, avec une thématique consensuelle, et une politique qui distribue sans restriction des fonds issus des poches des pollueurs ?

Également, au regard de l’ampleur des consommations financières à ce jour, comment ne pas mesurer toute la difficulté qu’il y aurait aujourd’hui à se déjuger, pour les institutions qui portent ces politiques ?

Cette situation n’est pas propre à la France. Mentionnés dans une interview par la prix Nobel d’économie Esther Duflo¹⁴, les résultats d’une étude de Michael Greenstone sur les programmes d’efficacité énergétique aux États-Unis suggèrent que les coûts d’investissement initiaux sont environ deux fois plus élevés que les économies d’énergie réelles avec beaucoup d’argent dépensé pour des gains faibles sur peu d’agents économiques.

Alors, que faire de ce train en marche ?

En premier lieu, nous devons, dès à présent, apporter au public et aux parlementaires une juste information sur les effets réels d’une politique à prétention environnementale et qui se chiffre à plusieurs milliards d’euros annuels.

À partir d’échantillons, le CAE, l’Atelier parisien d’Urbanisme, ont su le faire. Rien n’empêche l’Anah, peu avare de complexité administrative dans la constitution des dossiers d’agrément, d’ajouter aux engagements obligatoires des bénéficiaires une autorisation de libre accès aux informations de leurs fournisseurs d’énergie pour réaliser, systématiquement, ce qui jusqu’ici a été fait sur échantillon.

Rien n’empêche l’administration fiscale d’en faire de même pour les certificats d’économie d’énergie, dont nous n’avons pas parlé ici, mais qui reposent également sur des gains de performance théoriques… Pour mémoire, et selon un rapport de la Cour des comptes paru en juillet 2024 et intitulé les certificats d’économie d’énergie : un dispositif à réformer car complexe et coûteux pour des résultats incertains¹⁵, les CEE ont coûté à la nation de l’ordre de 6 Md€ par an en moyenne pour les années 2022 et 2023.

Dès lors que les impacts environnementaux réels de ces politiques en milliards d’euros seront dévoilés, se poseront deux questions :

• le financement par la taxe carbone d’opérations non décarbonantes est-il légitime ?
• si ce n’est pas le cas, d’autres fonds publics doivent-ils prendre le relais, et sur la base de quelles justifications ?

En 2017, le désormais célèbre Marco Mouly a été condamné en appel à huit ans d’emprisonnement et un million d’euros d’amende dans l’affaire dite de la taxe carbone, vaste fraude à la TVA sur le marché des droits à polluer. Netflix en a tiré le film documentaire Les rois de l’arnaque¹⁶.

Les concepteurs des dispositifs d’aide à la rénovation énergétique standardisés de masse, qui font commerce, aux frais de la nation, d’une vertu environnementale imaginaire, comme, en d’autres temps, certains vendaient des indulgences¹⁷, auront-ils bientôt, eux aussi, leur série Netflix ?

Comment transformer et démultiplier notre capacité d’action ?

Les aléas des politiques d’amélioration de la performance énergétique des logements reposant sur une approche standardisée peuvent-ils être surmontés ?

Si critiquable soit-elle, la stratégie nationale bas carbone appliquée aux logements anciens aura au moins démontré la capacité des pouvoirs publics à déployer à l’échelle nationale des moyens financiers considérables, permettant d’agir auprès de centaines de milliers de porteurs de projets.

Il ne s’agit donc pas de créer de toutes pièces une filière mais de la redéployer dans une logique plus conforme à la réalité des déterminants des consommations réelles d’énergie. Voici les 3 principes que nous proposons pour ce redéploiement.

1 — Prévenir les effets d’aubaine : il est possible de réserver le bénéfice des aides financières aux ménages dont les ressources ne permettent pas à elles seules de déclencher des projets d’amélioration, ainsi qu’aux bailleurs pratiquant des loyers abordables. C’était le cas jusqu’en 2023 pour les rénovations d’ampleur, nous devons y revenir, et y venir pour les rénovations par gestes.

2 — Sortir des dispositifs mono objectif : les politiques qui ne visent que le seul objectif de rénovation énergétique, outre leur absence de résultats démontrés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, laissent de côté des besoins majeurs, à la fois pour les ménages et pour les collectivités publiques. C’est le cas de la reconfiguration des logements : comment améliorer le confort et la performance énergétique pour une personne seule qui occupe une maison familiale de 160 m² ? C’est également le cas de la mobilisation du parc de logements vacants du cœur de ville : comment envisager sa réoccupation sans traiter le sujet des éclairements, des rangements, des espaces extérieurs, en parallèle du chauffage et de l’isolation ?

Des politiques multidimensionnelles sur mesure, adaptées aux besoins de chaque territoire, peuvent associer collectivités territoriales et outils nationaux. La création des pactes territoriaux France Rénov’, qui couvriront tout le territoire dès 2025, fournit un cadre possible pour ces approches adaptées. Aujourd’hui centrés sur Ma Prime Rénov’ et les outils de financement des rénovations énergétiques standardisées, ils offrent, au travers d’un volet facultatif, un véhicule pour déployer une ingénierie et des aides qui ne visent pas le seul objectif de la rénovation énergétique mais cherchent à apporter une réponse globale aux besoins des ménages.

3 — Décupler l’effet de levier réel : on ne pourra pas faire mieux que ce que les politiques publiques simplistes parviennent à faire avec de nouvelles solutions tout aussi simplistes. Ce ne sont pas les logements, mais les habitants qui consomment de l’énergie pour se chauffer et émettent des gaz à effet de serre ; leurs besoins en matière de de rénovation, d’adaptation et de transformation des logements sont plus larges que le simple changement d’étiquette. Leurs processus de décision, individuellement, en famille, en indivision, en copropriété, sont complexes, avec des paramètres patrimoniaux, d’accès au crédit, de droit des sols, de relation aux professionnels, de calculs de retour sur investissement…

L’ingénierie qui permet de répondre à ces besoins, et ainsi de déclencher des passages à l’actes qui ne se résument pas à des effets d’aubaine, est, en conséquence, d’un niveau de sophistication et de complexité sans commune mesure avec celui qui conduit, depuis 2006, à transformer le DPE, thermomètre failli, en médecin prescripteur de dépenses publiques faciles. Cette ingénierie nécessite des compétences multi-facettes et la formation d’acteurs professionnels dont les champs d’intervention, de conception et d’aide à la décision dépasse le sujet strict de la performance énergétique.

Les métiers et les filières de cette ingénierie de haut niveau restent à construire. Le retour d’expérience des équipes mobilisées dans la fraction la plus performante des opérations programmées d’amélioration de l’habitat est à disposition pour cela, à condition d’être capitalisé. Les expérimentations BUNTI¹⁸, dont l’élément déclencheur ne réside pas dans l’aide financière octroyée aux porteurs de projet mais dans la mise à disposition d’un service d’aide à la conception à la demande, constituent également des premiers démonstrateurs qui vont dans ce sens, avec des effets de levier mesurés qui sont à des niveaux significativement plus élevés que ceux constatés dans les rénovations déclenchées par les aides de l’Anah, pour lesquelles 1€ public d’aide (ingénierie administrative et technique + aide aux travaux) ne déclenche aujourd’hui qu’1€ privé de travaux.

En résumé, ne confondons pas vitesse et précipitation. Ne passons pas à l’échelle des solutions de décarbonation qui n’en sont pas. Abandonnons les faux espoirs de résolution des problèmes du bâti et de l’aménagement du territoire par des solutions normées, standardisées et monodimensionnelles. Soyons sérieux. Investissons dès aujourd’hui dans ce qui nous permettra de déployer des politiques publiques à fort effet de levier. C’est-à-dire, en particulier, dans les métiers de la conception et de l’aide à la décision plutôt que dans les métiers de guichetiers.

Notes :