Pourquoi la dispersion territoriale sabote notre politique climatique

Densifier les villes est l’une des politiques climatiques les plus puissantes que nous ayons. Et nous sommes en train d’y renoncer au nom de l’écologie.

(Le texte est long, mais les 10 premières lignes disent l’essentiel du message.)

Depuis le Covid, un mot d’ordre s’impose dans l’aménagement du territoire français : déconcentrer, rééquilibrer, disperser les habitants et les emplois loin des grandes villes.

C’est présenté comme une avancée écologique et sociale.

C’est pourtant exactement l’inverse.

La recherche urbaine le sait depuis plus d’un siècle, et le prouve aujourd’hui à l’échelle française : les grandes villes offrent à leurs habitants une assurance économique que les petits territoires ne peuvent pas donner.

Et à l’intérieur de ces villes, regrouper les habitants près des emplois est l’un des leviers climatiques les plus efficaces qui existent, alors que les disperser augmente massivement les kilomètres parcourus, donc les émissions.

Les Français, eux, ne s’y trompent pas : leurs décisions réelles, quand ils achètent un logement, visent justement ces emplacements stratégiques. Mais à mesure que les politiques d’aménagement basculent dans le non-sens, les bonnes places se raréfient et enchérissent. Et les villes s’étalent.

Disperser, c’est appauvrir les ménages ET émettre plus de carbone.

Voici pourquoi.

Un backlash écologique qui a pour origine le Covid

Il y a dix ans, avec Villes Vivantes, nous réalisons une mission pour aider l’agglomération de La Rochelle à élaborer son PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal), un document qui fixe les règles de constructibilité locales en accord avec un projet de territoire pensé à 10 ans.

L’aire urbaine de La Rochelle profite de la dynamique globale de Côte Ouest, mais aussi d’un pôle d’emploi local structurant : elle gagne 1 % d’habitants par an.

La doctrine urbaine qui prévaut dans les années 2010, chez les urbanistes, est celle de la ville dense et compacte. Elle est conforme à l’histoire de La Rochelle, mais aussi des villages de Charente maritime très denses, comme ceux de l’Ile-de-Ré avec leurs maisons à patio et leurs venelles.

Regrouper les nouveaux arrivants au plus près des emplois, des services, des transports dans des formes urbaines praticables à pied, en vélo ou en TC, c’est une façon d’aménager intelligemment les espaces, de mutualiser les infrastructures et les équipements.

Pourtant cela n’a rien de facile, car les bonnes places en ville sont déjà prises et les nouveaux habitants ont tendance à s’installer à l’extérieur : sur les 1’600 habitants que gagnait à l’époque l’aire urbaine de La Rochelle chaque année :

• seuls 600 parvenaient à entrer dans le périmètre de l’agglomération de La Rochelle (qui rassemble pourtant 80 % de la population),
• les 1’000 autres étaient refoulés, faute d’offre, vers les communes périphériques.

Ils y parcouraient deux à trois fois plus de kilomètres par an pour aller travailler, scolariser leurs enfants, faire leurs courses.

J’ai mis des mois à convaincre les maires des 28 communes de l’agglomération :

a – de viser la construction de 1’900 logements neufs par an, au lieu des seuls 1’300 prévus initialement et préconisés par le Schéma de Cohérence Territoriale La Rochelle Aunis, qui s’imposait pourtant au document mais qui reposait sur des données démographiques anciennes,

b – et de positionner la moitié au moins des gains d’habitants dans le cœur d’agglomération : La Rochelle et ses communes limitrophes : Aytré, Puilboreau, Lagord, Périgny.

Les objectifs étaient conformes à la doctrine de l’époque :

• ne plus exclure ceux qui viennent travailler à La Rochelle, et dans sa première couronne.
• les accueillir là où la ville est équipée et desservie,
• et éventuellement permettre à ceux qui le souhaitent d’aller travailler en vélo.

Début 2020, après plusieurs années à finaliser le projet de PLUi avec les services de l’agglomération, celui-ci est voté.

Victoire ?

Non, car le Covid, and le fantasme de d’exode urbain, étaient passés par là. Dans l’opinion, chez les élus, et même les pros : tout s’est inversé.

On a commencé à entendre en boucle :

• Que la densité urbaine n’avait pas fait ses preuves,
• Que la vertu supposée des villes compactes n’était peut-être pas si réelle que cela…
• Que plutôt que d’accueillir les gens là où sont les emplois, nous pourrions déplacer les emplois là où habitent les gens !

Les élus rochelais, comme les autres, commencent à céder : un étage en moins par-ci ; deux étages en moins par-là ; lors des réunions publiques avec les riverains opposés à la densification.

Au moment d’élaborer le nouveau SCoT, c’est finalement un schéma de  rééquilibrage  entre les communes de troisième couronne et celles de l’agglomération, qui tient la corde dans les débats : il apparaît comme le plus naturel.

Le référentiel s’est inversé.

En 2012, nous étions tous d’accord, élus et urbanistes, pour dire qu’il fallait opérer un double recentrage :

• recentrer le développement de l’aire urbaine dans l’agglomération,
• et recentrer le développement de l’agglomération dans son coeur.

En 2022, le consensus est fissuré. Et l’opinion penche du côté de la répartition et de la dispersion spatiale.

Partout en France, le même mot d’ordre : déconcentrer. Et partout, le même problème qui se prépare : ça ne marchera pas.

Pour comprendre pourquoi, il faut revenir sur ce que la recherche urbaine sait depuis plus d’un siècle et objective aujourd’hui avec des preuves empiriques nouvelles.

41 % des jeunes diplômés ne font plus du cdi une priorité

J’ai présenté dans un post précédent les travaux de Moretti & Yi¹ (NBER 2024) : à partir de 423’000 travailleurs américains touchés par la fermeture de leur entreprise, ils ont mesuré l’avantage exact des marchés du travail  épais .

Dans un grand marché de l’emploi dans votre branche, comparé à un petit marché :

• +10,7 points de probabilité de retrouver un emploi en 12 mois (pour les diplômés) ;
• +19 % de récupération salariale après un an ;
• -25 points de probabilité d’être obligé de changer de ville.

Pourquoi ? Parce qu’en moyenne, à 20 miles à la ronde, un marché  épais  donne accès à 640 entreprises de votre secteur. Un marché  fin  : seulement 9.

Mais Moretti ne sort pas de nulle part. Il s’inscrit dans une tradition de recherche vieille de plus d’un siècle.

Depuis Alfred Marshall² (Principles of Economics, 1890), l’économie urbaine documente patiemment les avantages de la concentration géographique :

• partage d’infrastructures (sharing),
• mise en correspondance employeurs-employés (matching),
• transmission de savoirs entre actifs (learning).

Cette tradition a été formalisée par Duranton & Puga³ (Handbook of Urban Economics, 2004).

Elle est défendue empiriquement par Edward Glaeser⁴ (Harvard, Triumph of the City, 2011), confirmée par des dizaines d’études.

Une méta-analyse récente réalisée par Ahlfeldt & Pietrostefani⁵ (2019), portant sur 347 estimations issues de 180 études, établit une élasticité densité-productivité de l’ordre de 0,08 dans les pays développés : un doublement de la densité urbaine augmente la productivité d’environ 5 à 6 %.

Ce que la recherche urbaine documente depuis 30 ans, c’est que la concentration géographique des personnes augmente leur productivité, leur salaire, mais aussi leur résilience économique.

À l’heure où, précisément, les Français sont en train de délaisser l’ancien modèle de l’emploi à vie, pour embrasser des carrières où l’on en fait une dizaine au moins, c’est pourtant la direction exactement inverse que nos politiques d’aménagement du territoire sont en train de prendre, en faisant du rééquilibrage territorial le nouveau mot d’ordre.

Comme la réalité est têtue, les prix montent sur les littoraux et dans les grandes métropoles régionales dynamiques. Au lieu d’y voir une information cruciale sur une demande quantitativement non satisfaite, nos politiques d’aménagement accusent la  spéculation ,  airbnb ,  les promoteurs , etc.

Une spéculation qu’elles créent pourtant elles-mêmes en instaurant des blocages juridiques à la production de l’offre manquante (les règles de plus en plus restrictives des PLU nouvellement votés, justifiées notamment par la thèse de la déconcentration).

La valeur stratégique des emplacements

On l’a vue dans le cas de La Rochelle, à l’intérieur même d’un marché de l’emploi, tous les emplacements n’ont pas la même valeur : le coeur d’agglomération permet de réduire d’un facteur 3 à 4 les kilomètres parcourus au quotidien.

C’est ici qu’intervient un second champ de recherche, complémentaire du premier : l’économie spatiale urbaine.

Ce champ étudie depuis les années 1960 (Alonso, Muth, Mills) comment la valeur d’un emplacement à l’intérieur d’une ville dépend de son accessibilité aux emplois et aux services⁶. Il s’est massifié avec la disponibilité des données géolocalisées dans les années 2010.

Deux auteurs de cette tradition sont aujourd’hui particulièrement utiles pour comprendre les enjeux français : Alain Bertaud⁷ (NYU, ancien Principal Urbaniste de la Banque Mondiale), dont je vous ai parlé hier, et Xavier Timbeau (OFCE, Sciences Po).

Alain Bertaud explique que les prix immobiliers reflètent une réalité géographique objective : un emplacement central donne accès à plus d’opportunités. C’est ce qui le rend cher.

 L’accessibilité aux emplois est un excellent prédicteur des prix de l’immobilier , confirme Xavier Timbeau (OFCE)⁸ pour la France. Et il ajoute un constat frappant :  à même accessibilité, sans préjuger des autres facteurs, les prix dans l’aire urbaine de Paris et la métropole de Bordeaux sont comparables .

Les prix révèlent exactement ce que les sondages d’opinion ne voient pas.

L’élasticité moyenne entre densité et kilomètres parcourus, nous dit Xavier Timbeau, est connue depuis les travaux de Newman et Kenworthy⁹ (1989) : de l’ordre de 0,1.

Augmenter la densité d’un territoire de 10 % réduit les émissions de mobilité de 1 % en moyenne. C’est ce chiffre, trop faible, qui a peut-être tué le mouvement de la ville compacte dans les années 2010.

 Pas la peine de densifier, le gain est marginal. 

Sauf que cette moyenne est trompeuse.

Elle agrège deux réalités opposées : la densification des zones bien situées (qui réduit massivement les déplacements) et la densification des zones mal situées (qui les augmente massivement).

Xavier Timbeau l’a démontré à La Rochelle, en modélisant les mobilités du quotidien avec un niveau de finesse inédit (le carreau 200 m × 200 m) :

• Densifier dans une commune périphérique rurale : élasticité +1 (+10 % de population = +10 % de km parcourus)
• Densifier dans la moyenne, là où on construit habituellement : élasticité ≈ +0,1
• Densifier dans les quartiers centraux denses : élasticité −1 (+10 % de population = −10 % de km parcourus)

Pourquoi un tel écart ?

Parce que dans les zones centrales, les nouveaux arrivants peuvent aller travailler à pied, à vélo, en transport en commun. Dans les zones périphériques, ils sont condamnés à la voiture.

Sur 30 ans, à La Rochelle, en orientant les seuls nouveaux arrivants vers les bons emplacements, on peut faire varier les kilomètres parcourus de −30 % à +30 % selon les projections de Xavier Timbeau¹⁰.

C’est l’un des leviers les plus puissants de politique climatique disponibles.

Disperser les emplois ne marche pas non plus

Si déconcentrer les habitants ne fonctionne pas, peut-être suffit-il de déplacer les emplois vers eux ?

C’est exactement ce que défendent Philippe Bihouix, Sophie Jeantet et Clémence De Selva dans La ville stationnaire (Actes Sud, 2022). Ils plaident pour  la redistribution des services et des emplois  et estiment que  les métropoles ne doivent plus attirer et grandir, mais essaimer .

L’intuition est séduisante. Elle circule et séduit beaucoup d’élus. Xavier Timbeau l’a testée, en Comparing trois scénarios à La Rochelle :

• concentration des emplois,
• déconcentration vers les communes périphériques,
• ou répartition équilibrée.

Verdict sans appel :  L’enjeu est moins sur la localisation des emplois que sur celle des résidents. 

Deux raisons :

(1) Déplacer des emplois vers des zones peu denses augmente les déplacements en voiture. Pas de transports en commun pour les desservir.

(2) Les zones d’emploi périurbaines créent du commuting inversé. Les habitants du centre-ville doivent maintenant aller en banlieue.

Même dans les scénarios les plus favorables, déplacer les emplois ne réduit les kilomètres parcourus que de l’ordre de 1 %.

Alors qu’en orientant les nouveaux résidents, on fait varier les déplacements de −30 % à +30 %. Le levier des résidents est sans commune mesure avec celui des emplois.

Les questions difficiles

Deux questions se posent pour ceux qui planifient l’aménagement du territoire.

(1) Quelle taille pour nos villes ?

Réponse de l’économie urbaine depuis 1890 : plus elles sont grandes, plus elles offrent de productivité, de salaires et de résilience à leurs habitants. Pour la France, cela ne signifie pas tout concentrer sur Paris : cela signifie aider nos métropoles régionales à grandir (elles restent relativement petites à l’échelle européenne, en dehors de Paris, et leurs marchés de l’emploi demeurent fragiles) et permettre l’émergence de régions urbaines polycentriques, par exemple sur la façade atlantique entre Rennes, Nantes, Saint-Nazaire, Vannes, ou encore entre Libourne, Bordeaux et le bassin d’Arcachon.

(2) Où produire l’offre de logements pour accueillir de nouveaux habitants à l’intérieur de ces aires urbaines ?

Réponse de l’économie spatiale depuis 1960 : dans les emplacements les mieux connectés au marché du travail, c’est-à-dire les plus centraux et les mieux desservis.

C’était la doctrine technique française jusqu’à la crise sanitaire : des villes denses et compactes. Praticables à pied et en vélo. Et un maillage par transport en commun performant (lequel a besoin de la densité).

Mais depuis l’avènement de la nouvelle doctrine française du rééquilibrage territorial, la France des planificateurs répond exactement l’inverse de ce qu’il faut répondre à ces deux questions.

Elle veut :

• moins de métropolisation (et donc moins d’assurance économique pour les ménages),
• et plus de déconcentration à l’intérieur des aires urbaines,
• et donc plus de kilomètres parcourus, plus d’emissions carbone, plus d’étalement, moins d’accessibilité.

Elle écoute les préférences des habitants qui s’expriment dans les sondages. Sans prendre le soin d’examiner leurs décisions réelles.

Mais le rôle d’une politique d’aménagement n’est pas de suivre l’opinion. C’est d’éclairer ce qui n’est pas immédiatement visible. Et que, pourtant, les Français savent quand ils prennent leurs décisions personnelles : l’emplacement stratégique est le grand sujet de la décennie qui vient, au moment où ce sont bien les grands marchés du travail qui vont assurer la sécurité économique des ménages, et plus les grands employeurs, dont tout un chacun sait qu’ils peuvent disparaître du jour au lendemain.

Il est urgent, dans ce contexte, de revenir intelligemment aux fondamentaux de l’urbanisme.

Pour l’équité des chances, l’assurance économique de tous les ménages, et la prospérité économique du pays.

Mais également pour le climat : la dispersion territoriale est populaire mais elle ne résiste ni aux décisions réelles ni à un examen sérieux de leurs conséquences climatiques. Et ce n’est pas le chèque « grand rouleur » promis par le gouvernement qui contredira ce fait.

La bonne nouvelle

Tout cela peut sembler décourageant. Ça ne devrait pas.

Car accueillir davantage d’habitants dans les emplacements bien situés ne signifie pas entasser tout le monde dans des tours, ni renoncer au désir, profondément français, d’une maison avec un jardin.

L’essentiel se joue souvent dans des règles discrètes. Quand une commune impose des terrains minimum de 300 m² là où 150 m² suffiraient, elle renchérit mécaniquement le foncier et exclut de fait les familles des classes moyennes.

Autrement dit : l’inaccessibilité des bons emplacements n’est pas une fatalité. Ni urbanistique, ni économique.

Nous avons des espaces très peu denses dans les premières couronnes de nos grandes agglomérations, des espaces qui se maintiennent dans des états à la fois peu denses et faiblement équipés, relativement à leur emplacement stratégique, par choix politiques et réglementaires.

Ces choix doivent être réinterrogés. Et le consensus en faveur des villes denses et compactes, et des marchés du travail  épais  des métropoles régionales, réhabilité.

Comme nous avons réussi à le faire pour le nucléaire.

Notes :